至今仍有13个国家未与中国建交，它们都是谁？

1945年10月24日，联合国宪章正式生效。在旧金山歌剧院里，51个创始成员国的旗帜依次升起，摄影机捕捉到了那个画面，照片后来登上了全球几乎所有报纸的头版。很多人盯着那张照片数国旗，但很少有人注意到一个细节——那些旗帜里，缺了好几面。有些国家根本没被邀请，有些被邀请的来不了，还有一些来了却不知道自己能不能活下去。

外交这件事，说到底就是谁承认谁、谁不承认谁、谁等着被承认。它像一张永远拼不完的地图，有些碎片怎么摁都摁不进去。七十年后的今天，全世界有195个主权国家，比联合国的193个会员国还多出两个观察员国。中国和其中182个建立了大使级外交关系，但还有13个国家至今没有走进同一间屋子。

这13个国家，加起来人口不到四千万，总面积大概相当于一个青海省。如果单看体量，它们似乎无足轻重。但它们散落在全球各个角落，每一处都拴着一段历史的疙瘩。有些疙瘩是一百年前打下的死结，有些是近几十年才缠上的新线头。要想说清楚它们为什么还在门外站着，得把时间往回拨很久。

先从亚洲说起。亚洲只有不丹没有和中国建交。

不丹这个国家，很多人对它的印象来自梁朝伟和刘嘉玲的婚礼。那场婚礼在帕罗的一座寺庙里举行，僧侣们吹响法号，经幡在风里翻卷，雪山就在头顶。全世界通过娱乐新闻看到了不丹的样貌——安静、遥远、与世无争。但很少有人知道，就在婚礼举行的前一年，不丹的首都廷布刚刚经历了一场不太引人注目的政治风波。印度驻不丹大使在不丹外交部的一次闭门会议上拍着桌子说了重话，起因是不丹方面希望在多边场合独立表达对气候变化议题的立场，印度觉得这事应该先和德里商量。

这件事没有上新闻，但在喜马拉雅山南麓的几个小国之间传开了。外交圈里的人都明白，不丹的外交主权从来不是完整地握在自己手里。

不丹的困境要追溯到很久以前。早在吐蕃王朝时期，不丹就是吐蕃的属地，藏传佛教从那时起传入这片山谷，成为不丹人精神世界的骨架。九世纪吐蕃王朝崩溃后，不丹逐渐形成独立的部落社会，僧侣和土王各自割据，这样的状态持续了将近一千年。到了十八世纪后期，英国人沿着恒河平原一路往北推进，把整个南亚次大陆纳入自己的殖民体系，不丹也没能幸免。1864年，英属印度军队发动了一场针对不丹的战争，史称杜阿尔战争。不丹军队只有火绳枪和弓箭，英国人则带来了后膛装填的步枪。战争持续了不到五个月，不丹战败。第二年，双方签署了《辛楚拉条约》，不丹割让了南部的大片平原地区。又过了四十五年，在1910年的《普那卡条约》里，不丹正式同意在外交上接受英国的“指导”。

这个“指导”两个字，成了套在不丹脖子上的一根绳索。英国人把它从南亚的殖民工具箱里掏出来，印度独立以后顺手就接了过去。

1947年印度独立，尼赫鲁在红堡升起国旗的那天，心里装着一幅宏大的地图。他要让印度成为一个“有声有色的大国”，而实现这个目标的第一步就是确保喜马拉雅山南麓的所有小国都待在印度的势力范围之内。尼赫鲁的逻辑很直白：喜马拉雅山是印度的天然屏障，这道屏障脚下不能有任何缺口。锡金、不丹、尼泊尔，都得纳入印度的安全框架。

锡金在1975年直接被印度吞并了，成了印度的一个邦。尼泊尔体量大一些，印度吞不下去，但通过经济封锁和边境控制，德里对加德满都的影响力也一直很深。不丹夹在中间，面积只有三万八千平方公里，人口到现在也不到八十万，国力弱得几乎可以忽略不计。

1949年，印度和不丹签署了《永久和平与友好条约》。这份条约的第二条写得清清楚楚：不丹在外交事务上接受印度政府的指导。虽然不丹此后一直努力争取国际承认，在1971年加入联合国，随后又加入不结盟运动，试图走出一条独立外交的路，但印度在不丹的驻军、对不丹军队装备的全面供应、以及对不丹边境的实际控制，让不丹很难真正挣脱那根绳索。

不丹至今只和五十几个国家建交，其中没有联合国安理会的任何一个常任理事国。中国、美国、俄罗斯、英国、法国，全部不在它的建交名单上。不是不丹不想，是印度的“指导”框住了它的选择。德里的战略考量很清楚：藏南地区已经有足够的复杂性了，不能再让其他大国势力顺着不丹渗透到这片敏感地带。

不丹的年轻人中间，变化正在悄悄发生。廷布的咖啡馆里有人用手机刷TikTok，年轻人穿着牛仔裤和传统帼混搭的服饰，讨论的话题不再仅限于佛事和农耕。他们想知道外面的世界是什么样的。但外交这件事，目前还不由他们说了算。

从不丹往西飞六个小时，跨过整个南亚次大陆和阿拉伯海，进入波斯湾。波斯湾北岸有一大片水域，那是里海。里海沿岸站着五个国家，但这不是重点。重点是，在这条漫长的飞行路线经过的地中海沿岸，有一个小到在地图上几乎看不见的国家——梵蒂冈。

梵蒂冈的面积是零四十四平方公里，北京故宫的占地面积是零七二平方公里。也就是说，整个梵蒂冈加起来，比故宫的院子还小一圈。常住人口不到八百人，其中真正的梵蒂冈公民只有四百多人，剩下的都是瑞士卫队和他们的家属。瑞士卫队穿着五百年前米开朗基罗设计的彩条制服，每天在圣彼得广场上站岗，游人排着长队和他们合影。

但梵蒂冈的影响力远远超出了它的尺寸。它管着全球十四亿天主教徒的精神生活。教皇说一句话，比很多国家元首说一万句都管用。教皇在圣彼得广场的阳台上露面时，底下跪着的人来自地球的每一个角落。

中国和梵蒂冈的关系，如果用一个词来形容，就是差一层窗户纸。双方都有捅破这层纸的意思，但谁都不愿意先弯腰。从1980年代开始，双方就断断续续地在接触。进入新世纪以后，接触的频率明显加快了。2018年，双方签署了关于主教任命的临时性协议，这是半个多世纪以来的第一次正式合作。2020年和2022年，这份协议又两次续签，每次续签两年。全世界的外交观察家都盯着这件事，很多人预测建交只是时间问题。

但时间过去了，建交还是没有来。核心症结只有一个——谁说了算。说得更具体一点，谁有权任命中国的枢机主教。按照天主教会的传统，枢机主教是由教皇任命的。但中国的立场也很明确：宗教事务自主管理，外部势力不能干涉。这两套逻辑在纸面上互不相让。梵蒂冈的谈判代表在私下场合里表达过某种灵活性，他们说可以接受中国方面提名候选人的方式，但最终确认权必须留在教廷。中方的谈判代表则认为，提名权本身就意味着主导权，确认权只不过是走个形式，如果形式反过来约束内容，那就不是形式了。

双方在罗马和北京之间往返了无数次，讨论了无数次措辞，推敲了无数次条款。距离建交最近的时候，据说只差最后一轮谈判。但那轮谈判迟迟没有到来。梵蒂冈的国务卿帕罗林曾经在一场学术活动中回答记者提问时说过一句话：我们怀着耐心和善意。这句话被解读了很多种意思，在梵蒂冈的外交辞令里，“耐心”有时候意味着期待，有时候意味着等待。

欧洲就这一个没建交的国家。把目光从地中海移开，越过赤道线，抵达非洲大陆的东南角，会看到第二个孤独的身影——斯威士兰。

斯威士兰的全名是斯威士兰王国，面积一万七千平方公里，比北京大一点，比天津小一点，人口大约一百二十万。国王姆斯瓦蒂三世住在首都姆巴巴内附近的一座宫殿里。他名下有十几位妻子和几十个孩子，每年还会在芦苇舞节上再选一位新妃。芦苇舞节是斯威士兰最盛大的传统节日，全国数万名未婚少女赤膊上身，手持芦苇，在国王面前列队舞蹈。这个场景每年都会出现在国际媒体的图片报道里，西方记者喜欢在图片说明里写“非洲最后的绝对君主制国家”。

斯威士兰至今仍是台湾当局的所谓邦交国。1968年斯威士兰脱离英国殖民统治独立，同一年就和台湾当局建立了关系。那之后五十多年，无论国际风云怎么变，这份关系一直没断。姆斯瓦蒂三世多次去台北访问，每次都会带回来一些援助承诺。斯威士兰的财政相当大程度上依赖外援，台湾当局提供农业技术团和医疗团，帮助修建公路和水利设施。这些援助对斯威士兰来说不是锦上添花，是雪中送炭。斯威士兰超过一半的人口生活在贫困线以下，艾滋病感染率长期位居全球前列，人均预期寿命不到六十岁。在这种境况下，来自任何方向的援助都很难被拒绝。

非洲大陆上还有另一个与之类似的国家，只不过它不在东南非，而在西非大西洋沿岸——圣多美和普林西比。这个岛国2016年之前也是台湾的邦交国，但在2016年12月选择与北京建交。斯威士兰没有跟进。它至今仍然是非洲大陆上唯一一个站在门外没有进来的国家。

离开非洲，横穿印度洋，进入太平洋的腹地。这里散落着数不清的珊瑚岛和火山岛，从空中俯瞰，它们像被人随手撒在蓝色桌布上的一把碎石子。这些碎石子组成的国家里，有三个没有和中国建交——帕劳、马绍尔群岛、图瓦卢。

帕劳由三百多个岛屿组成，但只有九个岛上有常住居民，全国人口一万八千人，还没有北京一个大型小区的人多。帕劳的海水清得能看见水下三十米的珊瑚，每年有十几万游客从日本、韩国、台湾飞过去潜水。旅游业是帕劳的经济命脉，占GDP的一半以上。帕劳1994年才从美国的托管下独立，独立后就选择了与台湾维持关系。帕劳的总统府坐落在科罗尔州的海边，建筑风格是仿照美国国会大厦建的，白色的穹顶在热带阳光下亮得晃眼。总统府的工作人员只有几十个人，这个国家的政府规模相当于一个小镇。

马绍尔群岛更小，也更穷。全国由二十九个环礁岛群组成，陆地面积加起来只有一百八十一平方公里，散落在超过两百万平方公里的海洋上。换句话说，这个国家的海疆面积是陆地面积的一万倍。马绍尔群岛的经济高度依赖外援，财政收入的六成来自美国和其他西方国家的援助。美国在马绍尔群岛有一个重要的军事基地——夸贾林环礁上的里根弹道导弹防御试验场。作为回报，美国每年向马绍尔群岛提供数额可观的财政支持和各项补贴。马绍尔群岛和台湾的关系，很大程度上受制于它与美国的特殊关系。

图瓦卢的状况更令人揪心。这个由九个环形珊瑚岛组成的国家，最高海拔不到五米，全国平均高度只比海平面高出两米。在气候变化的大背景下，图瓦卢是全球最脆弱的前线。涨潮的时候，海水从岛中央的洼地里渗出来，漫过路面，浸进民宅。有人做过测算，按照目前海平面上升的速度，图瓦卢可能是本世纪第一个从地图上消失的国家。这个前景让图瓦卢政府把很多精力花在国际气候谈判上，他们的代表在各种峰会上不断重复一句话：我们不是制造问题的国家，但我们是承受后果的国家。图瓦卢和台湾保持关系的历史并不复杂——1979年独立后，在太平洋岛国普遍站队的大环境下，它跟着走了相似的路径。

这三个太平洋岛国有一个共同的特点：它们都诞生于二十世纪后半叶的去殖民化浪潮，独立时都面临着极度薄弱的国力和严重的外部依赖。外交这件事，对它们来说首先不是一个政治问题，而是一个生存问题。谁能提供援助，谁愿意帮它们在国际上发声，天平就容易往哪边倾斜。

从太平洋往东，跨过国际日期变更线，进入南美洲大陆。南美洲全部十二个主权国家里，只有一个没有和中国建交——巴拉圭。

巴拉圭的面积在南美洲排第八，但它在台湾的所谓邦交国里，算是个大块头——四十万平方公里，六百多万人口。巴拉圭是一个内陆国家，北边是玻利维亚，东边是巴西，南边和西边被阿根廷夹着。它没有出海口，进出口货物都要借道邻国的港口，运输成本比沿海国家高出一大截。经济主要靠农业和畜牧业，大豆和牛肉是出口拳头产品。巴拉圭的贫困率常年在百分之二十以上，基础设施落后，腐败问题严重，是南美洲最不发达的国家之一。

巴拉圭和台湾的关系可以追溯到1957年。那一年的亚松森，酷热难耐，台湾当局的代表团飞越半个地球抵达巴拉圭首都。此后六十多年里，这份关系几经考验但终究没有断裂。巴拉圭的历届政府都面临同样的困境：台湾方面每年提供数千万美元的援助和投资，这些钱在巴拉圭这样的经济体里不是小数目。与此同时，巴拉圭的农民和牧场主一直眼巴巴地看着中国大陆的市场。中国是全球最大的大豆进口国，每年从巴西和阿根廷进口数千万吨大豆，巴拉圭的大豆明明质量不差，却因为没有外交关系而无法直接进入中国市场。大量巴拉圭大豆通过走私渠道流入巴西，再以巴西大豆的名义出口到中国，中间被转了好几道手。

这种荒谬的现实，巴拉圭的商人们抱怨了很多年。但外交从来不是单纯的商业计算。它是历史惯性的产物，也是地缘政治的棋子。

最后一个区域是北美洲，严格来说是中美洲和加勒比地区。这里集中了六个未建交国——危地马拉、伯利兹、洪都拉斯、海地、圣基茨和尼维斯、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯。等等，洪都拉斯在2023年3月已经宣布与台湾断交并与北京建交，所以实际名单里是六个，而不是七个。这六个国家分散在加勒比海的岛屿和中美洲的地峡上。

危地马拉是中美洲人口最多的国家，一千八百六十万人，但经济发展水平很低，超过一半的儿童长期营养不良，农村地区的贫困率触目惊心。伯利兹面积两万三千平方公里，人口只有四十万，是中美洲唯一的英语国家，也是英联邦成员，经济以旅游业和蔗糖出口为主。伯利兹的经历比较特殊——它1987年曾经和中国短暂建交，两年后的1989年又转向了台湾，此后一直没再回头。这种反复在中美洲和加勒比地区并不罕见，很多小国在外交站队上的摇摆，本质上是在不同援助来源之间做选择。

海地是世界上最贫困的国家之一，也是全球第一个黑人共和国，早在1804年就通过奴隶起义独立。海地的近现代史是一部连续不断的灾难史——政治动荡、自然灾害、国际干预轮番上演。2010年的大地震造成超过二十万人死亡，至今还没有完全从废墟中站起来。海地的困境在于，它几乎没有任何自我维持的能力，高度依赖国际援助和海外侨汇。加勒比地区的另外三个岛国圣基茨和尼维斯、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯，都是英联邦成员国，经济体量极小，人口都在几万到十几万之间，支柱产业无非是旅游业、农业和离岸金融服务。

这六个国家与台湾维持关系的逻辑大同小异。它们在二十世纪七八十年代的国际环境中选择了一条道路，此后几十年里，这条道路被各种因素加固——援助承诺、高层互访、技术合作、以及某种路径依赖的惯性。改变是需要成本的。对小国来说，这种成本有时候意味着援助断档的风险，有时候意味着得罪某个大国的压力，有时候只是单纯的没有足够的外交人员来操作一场转向。

太平洋的日落时分，帕劳的渔民把船划回岸边，船舱里装着刚捕到的金枪鱼。他们不知道也不关心北京和台北之间的外交博弈，他们只知道今天捕到的鱼够卖个好价钱，明天还可以继续出海。外交部的官员们坐在几千公里外的会议室里讨论建交公报的措辞时，海平面正在图瓦卢的海岸线上悄悄又涨了一厘米。