从委托到内设，“局队合一”执法逻辑的法典重塑丨美丽中国有“典”护航

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称法典）第53条赋予县级分局独立执法权，引发广泛关注。本文以生态环境县级分局“局队合一”体制为切入点，从法律与政策演进两个维度，分析法典对县级执法逻辑的重塑，为基层执法合规提供参考。

一、环保法第24条的“委托”模式与历史贡献

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环保法）第24条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构……有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”这是我国生态环境基本法中首次明确环境监察机构的法律地位——其现场检查权来自县级以上环保部门的行政委托（行政处罚等职权则须依据《中华人民共和国行政处罚法》另行委托）。自此，冲在执法一线却缺乏法律地位的事业编执法人员终于正名。

该条款的历史背景在于，2014年修法时，除中央层面外，绝大多数省级、市级、县级的环境监察机构均为环保部门下属或直属的事业单位，而非内设机构。以往法律中从未对事业编制执法机构的职能地位有所体现，加之地方环保部门隶属于地方政府，执法易受干预。环保法第24条的出现打破了这一困局。

但“委托”仅解决执法权来源，并未解决事业编执法机构的行政序列、人员管理、经费保障等问题。受委托组织必须以委托机关名义执法，权威性不足；其人员、经费、装备等缺乏制度化保障，稳定性差。第24条本质上是对既有事业编执法力量的法律认可与委托身份确认。

二、“局队合一”改革对“委托”模式的超越与冲突

2016年，两办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，明确“县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理”。这使得县级分局普遍丧失独立执法主体资格，造成“集体讨论难、查封难、听证难”等执法困境。同时，县级分局自身成为派出机构后，其原有的委托方地位不复存在，依据环保法第24条委托执法的合法性存疑。

2018年，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》，同年两办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，提出两项关键改革：一是职责整合，将分散在多部门的生态环保职责统一交由综合执法队伍；二是县级分局实行“局队合一”体制，压实执法职责，编制向执法岗位倾斜。

“局队合一”在实践中表现为县级分局与综合执法大队合署办公、局长兼任大队长、分局加挂执法大队牌子。除直辖市外，绝大多数县级分局将事业编执法大队纳入内设机构。这超越了环保法第24条设定的“委托”模式——委托意味着执法机构与分局是各自独立的关系，而“局队合一”下执法机构成为分局的内设部门，可直接以分局名义执法，不再需要委托，执法效率得以提升。但“局队合一”并未改变分局承担法律后果的责任归属，而分局本身缺乏主体资格，因此并未从根本上解决垂改遗留的主体资格问题。

三、法典“第53条”对“局队合一”体制的补强

缺失主体资格的“局队合一”使基层执法陷入“有责无权”的真空。司法实践中，法院常以缺乏主体资格判决县级分局败诉。即将施行的生态环境法典第53条提供了关键制度安排：“设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。”

派出机构获得独立执法资格的基本路径只有法律、法规授权。《治安管理处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》等均有先例。法典第53条采取了类似但更为彻底的立法模式——它授予的并非单一的处罚权，而是覆盖现场检查、有限行政强制、行政处罚等三大类5项职权，是一种职权赋予性授权。作为基本法的专门授权，其效力层级高、刚性强，不受规章、地方性法规或分工调整的影响，与环保法第24条下的行政委托有本质区别。

从政策演进看，法典第53条与2016年垂改、2018年“局队合一”构成完整链条：垂改解决体制上收问题，“局队合一”解决组织整合问题，法典则从法律上确认改革成果，完成从“体制调整”到“组织整合”再到“法律确认”的闭环。

需要指出，“局队合一”仅限于县级分局，市级执法支队仍属市级局下属事业单位，无法以自己名义执法，仍需依据《中华人民共和国行政处罚法》书面委托，除非获得地方性法规授权。

四、法典对“局队合一”执法逻辑的重塑

法典第53条绝非简单的资格赋权，而是从执法范围、执法程序、应诉能力三个方面，重塑了县级分局的执法逻辑。

执法范围方面，县级分局的法定授权仅限于现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚5项，并非全部行政职权。若要实施冻结、划拨、拍卖等行政强制及行政许可，仍需市级局委托。这种法律授权与行政委托并存的格局，意味着市级局可依据县级分局的实际能力，将5项之外的职权分别或整体委托，以书面形式明确范围、权限和期限并向社会公布。

执法程序方面，县级分局以自己名义独立执法，须依据《中华人民共和国行政处罚法》履行集体讨论、法制审核、听证等程序。集体讨论应由分局负责人主持，内设机构的集体讨论不能代替，否则法院将以程序违法撤销处罚。法制审核应由分局自身的法制审核人员完成，不能再依赖市级局代审。听证应以分局名义组织，主持人应由分局人员担任。县级分局应在法典生效前设置法制审核岗位，明确重大行政处罚情形，开展听证培训。

应诉能力方面，以往行政委托情形下，诉讼被告通常是市级局；法典赋权后，县级分局将成为复议和诉讼的直接主体，应诉能力亟待提升。具体应建立应诉准备机制，明确应诉负责人，建立执法案卷档案管理制度，定期组织模拟法庭或案例研讨。

此外，法典的专门授权对现有规章和地方性法规提出了梳理要求。《生态环境行政处罚办法》第11条、第12条关于“授权”与“委托”的二元规定，以及部分地方性法规对事业编执法机构的直接授权，均建立在以往执法机构独立于行政机关的逻辑之上，与“局队合一”内设化及法典直接授权分局的体制存在差异。相关规章和地方性法规中与法典不符的内容，应依据《中华人民共和国立法法》及时修改。

法典对县级分局的赋权，拉大了县级分局与市级执法支队之间的制度差距——前者走向独立执法，后者仍需委托。这一格局在考验县级分局能力的同时，也可能倒逼市级执法机构改革。“局队合一”是否及如何向市级延伸，值得持续观察。

作者单位：北京市西城经济科学大学