一场“特殊”的耕地保护会议

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（来源：i自然全媒体）

前不久，自然资源部耕地保护监督司在北京召开了一场“特殊”的座谈会，参会人员包括来自全国7个省（市）的基层代表，既有乡镇党委书记、乡镇长等基层党委政府代表，也有县级和乡镇自然资源部门的基层行业代表。

这场会议有三个特殊之处。

第一个特殊之处在于会议内容：耕地保护和耕林置换实施中有哪些问题和建议？耕地保护与国土绿化空间专项规划编制工作基层怎么干？问题导向，从规划编制和实施层面最前端的执行情况倒推规划编制国家层面应当完善的内容。

第二个特殊之处在于参会人员：一边是最基层代表，一边是部级主管部门。部级主管部门直接听取最基层代表的意见。

受邀参会的同志都有一个共同的身份——耕地保护政策监督员。这是2024年年底自然资源部成立耕地保护专班之初采取的一项措施：为了让耕地保护政策更加切合基层实际，聘请一批对耕地保护政策有思考、有研究的基层干部、专家学者、媒体记者等社会各界人士作为耕地保护政策监督员，畅通与基层及社会各界的沟通交流渠道。

与基层代表面对面的部级主管部门参会人员包括：自然资源部耕地保护监督司、部国土整治中心、部信息中心、中国国土勘测规划院，国家林业和草原局森林资源管理司、草原管理司及耕地保护与国土绿化空间专项规划编制专班的同志们。

第三个特殊之处是会议形式：主管部门通过聘请耕地保护政策监督员，开启政策制定者与基层管理最前端的直接对话，把基层声音融入政策制定全过程，着重于关注过往政策在基层实施中出现的问题，聚焦新出台政策要解决什么问题，针对性更强，措施更为精准。

耕地是我国最为宝贵的资源，人多地少是我国的基本国情，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

土地是农民的生产资料，农业、农村、农民离不开对土地的利用与依赖。笔者出生在农村，在农村长大，1999年又到乡镇工作，后又从事土地整理和耕地保护工作，在农村生活与工作的多年里，见证了农村的发展与变化。

上世纪90年代及本世纪初，探索农村产业发展与村民致富经营是基层社会治理的主要内容。村民摸索，基层支持，地方引导，产业结构调整优先于耕地保护的思想在基层干群心中普遍存在。而这种心态的直接表现就是要占用耕地发展养殖业或林果业，知道与耕地用途不符实施者也会去实施，管理者也很少会去反对。而2020年国务院办公厅连发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》后，做产业之前要先看是不是耕地，能不能占用和改变耕地的用途。这种思想的变化最为明显，也尤为重要，因为思想决定行动。

“十四五”时期，耕地保护工作经历了三个阶段。

第一阶段是2020年国务院出台“非农化”“非粮化”文件，基层改变了过往发展产业优先于耕地保护的潜意识，严格耕地保护形成全社会共识。

第二阶段是2022年至2023年，一些地方在落实耕地保护任务时，对政策理解不够全面，机械执行，以层层分解硬性摊派、限时完成的方式，层层传导压力，导致个别地方出现不顾农民意愿、不管生产周期等实际情况，运动式推进“砍树拔苗”耕地恢复工作。那时，一个耕地面积不足百万亩的县，流出耕地的年度恢复任务就近两万余亩，恢复耕地成为基层社会治理的主要工作之一，也成为干群矛盾的焦点之一，社会舆情不断。一边是种植粮食不划算，农民希望发展多种经营；另一边是不得随意占用耕地发展产业，必须保住耕地总量。保护与发展、流出与恢复、占用与补充各类矛盾交织在一起，将耕地保护工作中一些小问题放大化、一些历史遗留问题集中展示出来。客观上看，确实给地方政府和农民传递了严格耕地保护的信号，但也带来一些矛盾激化、补充和恢复耕地零星破碎，没有规划、没有统筹的问题。

第三阶段是2024年以来，各地在落实年度耕地总量动态平衡中以群众意愿为前提，结合群众生产与耕地保护，有的把养殖坑塘改为稻虾套养，有的废旧果园退出恢复为耕地，有的把原耕地上种植的经济林处理后恢复耕地等。特别是“三个一批”政策落地后，解决了“点对点”历史遗留问题整改的矛盾，相关舆情显著下降，社会评价明显好转。

“听得见”基层的声音，就是要畅通与基层沟通的渠道。

笔者长期在基层工作，撰写近140余篇反映自然资源政策在基层落实反响的文章，主要反映自然资源政策在基层的落实情况，以利于政策制定决策者在制定政策时更切合基层实际和更多保护群众的利益。自然资源部在全国31个省区市邀请70名同志成为耕地保护政策监督员，笔者作为政策监督员两次受邀参加自然资源部座谈会，从所见、所闻感觉到，政策制定者是诚心希望听到基层的声音，以及政策在基层落地实施后的反响。

“听得进”基层的声音，就是要把基层的声音转化为顶层设计的政策优化措施。

耕地保护政策严起来已经形成全社会的共识，治理思路改变必然会带来新的政策改变。近年来，自然资源部制定一系列系统优化措施，破解耕地保护难题。一是通过建立省域耕地总量动态平衡机制，确保省域内稳定利用耕地总量不减少，质量不降低。二是通过分类施策采取“认定一批、恢复一批、置换一批”的方式，以时间换空间解决历史原因形成的流出耕地问题，得到社会广泛认可。三是通过优化耕地的地类认定规则，以是否破坏耕作层作为耕地认定的主要依据，给予群众更广泛的产业发展空间。四是通过制定永久基本农田保护红线管理办法，解决高标准农田建设、土地综合整治、村集体开展必要的灌溉排水设施以及农村道路建设、技术误差纠正等优化调整永久基本农田布局的情形，推动永久基本农田“优进劣出”、布局正向优化。五是通过编制耕地保护和国土绿化空间专项规划，统筹划定耕地空间、耕地补充空间、林草空间、林草补充空间，确保不交叉、不重叠，厘清耕林草地管理边界，从源头上逐步化解空间矛盾冲突，优化农用地空间布局。

这一系列耕地保护政策“组合拳”，正是破解耕地保护难题的一揽子措施，让基层感觉到明显实效。耕地保护不是一蹴而就，需要长久坚持，对历史原因形成的问题也需要逐步化解，平稳过渡。对过往所形成的问题，以“三个一批”分类施策逐步消化；对现状耕地实施的保护政策措施，也需要逐步完善管理思路与政策。

“听得见、听得进”基层的声音，是正确政绩观引领自然资源管理的重要体现。