五部门联合发文，绿电消费有了全国统一“度量衡”！

“十五五”开局之年，我国碳排放双控制度加速落地。2026年6月1日，国家发展改革委、国家能源局、生态环境部、国家统计局、国家数据局联合印发《非化石能源电力消费核算指南（试行）》（发改能源〔2026〕622号，以下简称《指南》），用于2026年及以后年份的非化石能源电力消费核算。

这是我国首个全国统一的非化石能源电力消费核算规则，标志着非化石能源电力消费核算有了统一“标尺”，为碳排放双控制度的落地实施奠定了坚实的制度基础。

政策沿革：为何此时出台？

双碳战略的制度演进：从“能耗双控”到“碳排放双控”

我国“双碳”目标的制度演进脉络清晰。党的二十届四中全会明确提出实施碳排放总量和强度双控制度，完善碳排放统计核算体系。国务院办公厅印发的《关于完善全国统一电力市场体系的实施意见》，则部署研究将绿证纳入碳排放核算的可行路径。从“能耗双控”向“碳排放总量和强度双控”转变，是我国实现碳达峰碳中和目标的关键制度创新。

2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，确立了“5项控制指标+9项支撑指标”的碳达峰碳中和综合评价考核指标体系，自2026年度起对各省党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务开展评价考核，将非化石能源消费占比列为一项核心控制指标。

非化石能源电力消费核算面临的现实困境

非化石能源消费中高达95%为电力，其消费占比作为核心考核指标直接影响地方的双碳考核与高质量发展评价。然而长期以来，非化石能源电力消费核算面临三大突出问题：一是核算规则不统一，省级口径各异，地市和企业层面缺乏统一的核算方法；二是核算覆盖面不足，大量绿电消费未纳入统计；三是绿电交易、绿证交易、碳排放核算等不同政策机制之间的衔接有待加强。

长期以来我国省级层面上的非化石能源电力消费核算主要以电能量交易为主，地市以及电力用户的非化石能源电力消费核算方法缺失，地方政府测算非化石能源电力消费指标值时面临数据和统计核算方法不统一等困难。

在此背景下，《指南》的出台可谓正当其时。《指南》规范了非化石能源电力消费核算方法，为《碳达峰碳中和综合评价考核办法》落地实施提供了核算制度保障。

《指南》的五大核心亮点

亮点一：构建了“物理+交易+分摊”三级认定体系

《指南》最大的制度创新在于构建了覆盖全场景的三级认定体系，明确了三种认定方式。

一是物理认定，依托实际物理连接，将非化石能源电力自发自用电量、绿电直连等新业态新模式的自用电量、非化石能源发电项目生产耗用电量，直接认定为非化石能源电力消费量。这一方式规则清晰、争议最小，为分布式能源、源网荷储一体化等新模式释放了明确的制度预期。

二是交易认定，顺应电力市场化改革方向，区分电能量交易和绿证交易两条路径。对可再生能源电力消费量，省级以电能量交易、绿证交易认定；地市和用户层面以绿证交易、绿电交易认定。核电不纳入绿证体系，仅通过电能量交易认定。交易认定还设置了科学的上限机制，防止重复认定和过度认定。

三是分摊认定，发挥“兜底”作用，对前两种方式未能明确归属的非化石能源电量，按照电力结构和用电比例合理分配，确保核算完整性。

亮点二：建立了“省—市—用户”三层核算体系

《指南》分别明确了省级、地市和电力用户三个层面的具体核算方法，实现了宏观目标与微观行为的有效贯通。

省级层面核算本省非化石能源发电项目发电量、省间交易认定量及省间分摊量，直接服务于各省非化石能源消费比重考核、可再生能源电力消纳责任权重评价等国家约束性指标。地市层面由省级能源主管部门组织开展核算，核算辖区内全体电力用户的物理认定、交易认定和省内分摊量。电力用户层面，电力用户非化石能源电力消费量，根据自身物理认定、交易认定和省内分摊量进行核算。

亮点三：绿证从“补充凭证”升级为“基本核算工具”

这是《指南》最具突破性的亮点之一。长期以来，绿证和碳排放核算体系未能实现有效衔接。金艳鸣指出，当前我国绿电绿证尚未与碳排放核算体系实现有效衔接。《指南》有条件认可了绿证在非化石能源电力消费核算中的应用，意味着绿电绿证纳入了我国碳排放双控体系，有助于促进能源绿色转型与碳减排政策的衔接，激活绿证绿电市场。

具体来看，《指南》明确了绿证在省级、地市和电力用户层面的认定规则。省级非化石能源消费核算以物理电量为主，同时认可一定规模的绿证交易量作为补充；而地市级、用户级核算则重点以绿证为核心依据，进一步强化对各类用户购买绿电、参与绿证交易的激励导向。

《指南》还明确，用绿证作为认定依据的，应为绿证核销量而非持有量，只有实际核销使用的绿证才能计入当年消费量，且按对应电量的生产时间计入相应核算年度。同时鼓励电力用户“随用随购、随购随销”，旨在引导绿证从“年度一次性采购”转向“常态化消费”，显著提升市场流动性和定价效率。

亮点四：科学设置三级交易认定上限

为防止数据虚增和重复核算，《指南》设置了省、地市、用户三级交易认定上限。

省级层面，各省交易认定量应不超过全部受入（送出）电量扣除跨省跨区输电通道配套化石能源发电项目交易电量后的规模——配套火电不能“搭车”被算作绿电。地市层面，各地市交易认定量应不超过本地市所有电力用户总下网电量。电力用户层面，交易认定量应不超过其下网电量——不可能消费比用电量更多的绿电。三层上限从制度上杜绝了数据虚增。

亮点五：与多项重点政策深度衔接，形成政策合力

《指南》在保障措施中明确，要做好与相关部门数据共享和工作对接，支撑省级行政区域非化石能源消费比重统计核算、评价考核和高质量发展综合绩效评价有关指标核算；做好与可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳责任权重政策的衔接与应用；加强与碳排放双控制度实施、碳排放统计核算、产品碳足迹管理等衔接，推动完善相关标准规范。在答记者问中也明确，将做好与碳排放双控制度、碳排放统计核算、产品碳足迹、绿证自愿消费的有序衔接，持续扩大应用范围，发挥政策合力。

《指南》的重大意义

为碳排放双控制度筑牢数据根基

碳排放双控制度的高效运行离不开精准的数据支撑。非化石能源电力消费是核算电力间接碳排放的基础数据。《指南》的出台，从制度层面实现了从“模糊估算”到“精准核算”的跨越，让每千瓦时非化石能源电力都能有据可查、有规可依。核算结果是碳双控考核体系的关键基础，《指南》将有力推动绿证绿电购买需求提升，引导非化石能源电力资源的大范围优化配置。

打通政策壁垒，促进多机制协同

长期以来，电能量交易、绿证交易、碳排放核算等不同政策机制之间衔接不畅，“数出多门”“同电不同认”的局面不仅影响考核公平，更给产品碳足迹核算、碳关税应对带来制度性障碍。《指南》凝聚各方共识，统一明确了省市两级和电力用户的非化石能源电力消费核算方法，促进各政策机制有效衔接。《指南》通过明确绿证在各层面非化石能源电力消费核算时的认定原则，有利于发挥碳排放双控制度、绿证制度等政策合力，也有利于扩大绿证交易规模，助力绿证全国统一市场建设。

激活绿证市场，引导绿色消费

业内人士预计，随着《指南》的实施，绿证交易将更加活跃，绿证市场有望成为推动我国能源转型和绿色低碳发展的重要市场化工具。“随用随购”的导向将显著提升市场流动性和定价效率，“绿证—绿电—碳核算”闭环生态加速形成。此外，《指南》还将抽水蓄能、新型储能的蓄电电量纳入核算规则，体现了对新型电力系统建设的前瞻性考量。

对零碳园区的深层推动

零碳园区建设的顶层推力显著增强

《指南》的出台，为零碳园区建设提供了最基础的数据核算工具。园区能否被认定为“零碳”或“近零碳”，关键在于能否通过精准核算证明其使用的电力大部分来自非化石能源。此前，由于核算规则不统一，各地园区在绿电消费比例认定上口径各异，难以进行横向比较和统一考核。《指南》统一了省市和用户层面非化石能源电力消费的核算方法，为零碳园区提供了一个全国通用的“成绩单”核算框架。

物理认定政策为绿电直连模式提供制度支撑

物理认定路径与绿电直连模式高度契合。2026年5月20日，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于有序推动多用户绿电直连发展有关事项的通知》（发改能源〔2026〕688号），进一步将绿电直连模式从“单一用户专属”拓展为“多主体普惠共享”，明确工业园区、零碳园区、增量配电网的全部或部分负荷可就近接入新能源。多用户绿电直连项目建立小时级发用电匹配溯源体系，实现绿电精准核算并对接绿证核发、碳排放因子管理体系。

政策明确工业园区、零碳园区为绿电直连核心载体。河北省已印发文件，鼓励已列入国家和省级零碳园区建设名单的园区提前梳理规划园区周边风光资源及输电通道，组织符合条件的企业申报绿电直连项目。

全层级核算为零碳园区“政—园—企”协同发力提供制度保障

零碳园区的建设涉及地方政府、园区管委会和园区内入驻企业三个层面，各方在减碳中分别承担不同职责，也需要各自对应层级的核算结果来评估工作成效。

《指南》恰好构建了与之完全对应的三层核算体系：省级层面服务地方政府碳达峰碳中和综合评价考核，为省级政府对园区的考核提供了数据抓手；地市层面由省级能源主管部门组织开展辖区内全体电力用户和发电项目的核算，园区管委会可利用本地区核算结果评估园区整体绿色电力消费水平，为争创零碳园区提供数据支撑；电力用户层面使园区内企业能够自行核算绿电消费量，为参与绿证交易、降低产品碳足迹、应对国际绿色贸易壁垒提供制度工具。

此外，该《指南》与《关于开展零碳园区建设的通知》和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》等政策形成了目标协同、工具协同和标准协同，共同构建了从国家双碳战略到园区落地实施、再到企业微观行动的完整政策闭环。

推动碳足迹核算与国际规则接轨

《指南》明确要与产品碳足迹管理有序衔接，支撑产品碳足迹核算。对于零碳园区内的出口导向型企业而言，精准核算产品碳足迹是应对欧盟碳边境调节机制等国际碳管控规则的刚需。每一度绿电的碳减排效应如果无法精准核算，就难以在国际贸易中获得关税优惠和市场准入。《指南》为园区内企业提供了法定依据，精准核销的绿证可直接用于产品碳足迹核算，帮助企业规避贸易壁垒。

结语

《非化石能源电力消费核算指南（试行）》的出台，标志着我国非化石能源电力消费核算从“各自为政”走向“全国一盘棋”，是碳排放双控制度落地实施的关键基础设施。它不仅为地方政府双碳考核提供了统一的“度量衡”，为企业绿色转型明确了核算路径，更为零碳园区的规模化建设提供了数据支撑和制度保障。

随着《指南》的深入实施和各项配套制度的加速落地，绿证市场有望进入活跃发展期，零碳园区建设将获得更加坚实的数据支撑，我国能源绿色转型和碳达峰碳中和目标必将迈上新的台阶。