刚果（金）资源新政：加税仅是序章，控场才是终局

作者：非洲关键矿产资源研究小组

2026年5月29日，刚果民主共和国部长会议正式批准一项法令，将锂、钽、铌、钨、铀和稀土等六类矿产列入国家战略矿产清单。依据刚果《矿业法》，被列入战略清单的矿产需缴纳10%的特许权使用费，而常规有色金属的税率仅为3.5%，这意味着锂矿企业的权利金支出将升至原来的约三倍。在此之前，钴、锗以及钶钽铁矿（钽铌矿）已被纳入国家战略矿产清单。刚果（金）矿业部在社交平台X上发布的视频中明确表示，此举的目的是让刚果（金）能够从地下蕴藏的关键和地缘战略财富中获益。

刚果（金）是全球锂资源版图中的关键角色。此次纳入战略清单的六类矿产中，锂无疑是市场关注度最高的对象。这一法律调整的出台时机颇具深意，恰好与刚果（金）首次进入锂矿商业化生产的时间节点高度重合。马诺诺锂矿项目（Manono）位于刚果（金）东南部坦噶尼喀省，被公认为全球已发现的最大未开发硬岩锂矿床之一，具备大规模露天开发条件，氧化锂品位达到1.51%，矿石资源总量在全球同类项目中位居前列。中国紫金矿业集团成为该项目的主导开发者。2023年10月，紫金矿业境外子公司金祥锂业受刚果矿业开发股份有限公司（Cominière）邀请，双方成立合资公司马诺诺锂业，共同开发该矿东北部区域。在合资公司中，紫金矿业以金祥锂业为主体持有61%的股权，Cominière持有39%，紫金矿业掌握项目控股权和运营主导权。该项目于2024年9月获得采矿证，随即进入全面建设阶段。项目设计采选总规模为年处理矿石500万吨，当前一期已进入投产前的最后冲刺阶段，选矿系统计划在2026年3月至6月分步骤建成投产。据紫金矿业官方披露，马诺诺项目采选主流程已全面贯通，计划于2026年6月正式投产。根据公司2026-2028年产量规划，2026年集团当量碳酸锂总产量目标为12万吨，到2028年有望提升至27万至32万吨。

然而，马诺诺锂矿的开发之路远非一帆风顺。围绕采矿权的归属，一场旷日持久的国际法律角力始终未曾平息。最早获得该矿区勘探权的是澳大利亚公司AVZ Minerals。早在2017年，AVZ便通过其刚果子公司在马诺诺地区展开了系统勘探工作，一度被誉为最早发现该矿床经济价值的先行者。然而，随着矿区价值的逐步显现，刚果（金）政府与AVZ之间的关系却渐趋紧张。2023年，刚果（金）矿业部以进展不足为由撤销了AVZ的主要采矿许可证，随后将其转授予紫金矿业。此举激起了AVZ的强烈反弹。该公司随即通过国际商会仲裁院（ICC）和国际投资争端解决中心（ICSID）提起双重仲裁程序，指控刚果（金）政府非法接管其许可权。2026年3月，刚果矿业登记处以AVZ未缴纳年度地面费为由，进一步撤销了AVZ子公司持有的79个区块的锂矿勘探许可证。面对AVZ方面“仲裁庭已命令紫金矿业的合作伙伴停止开发有争议许可区”的指控，紫金矿业回应称公司完全遵守刚果的法律和监管要求，项目建设未受影响。目前相关仲裁程序仍在继续，紫金与刚果（金）方均表示项目运营符合当地现行法律。

此次纳入战略矿产的六类矿产，并不只有锂。根据美国地质调查局数据，刚果（金）长期是全球最重要的钽矿来源国之一，钽主要从钶钽铁矿中提取，广泛应用于智能手机、电脑以及其他电子设备中的电容器制造。同时，该国东部地区还分布着大量钨矿和铌矿资源，这些矿产过去相当大一部分依赖手工业开采，而这些矿区又恰恰与长期武装冲突区域高度重叠。此次将钽、钨、铌统一纳入战略矿产管理，意味着刚果政府正在强化对整个东部资源走廊的财政控制能力。

刚果（金）此次战略矿产扩容的直接财务影响不容小觑。新税率适用于企业的毛收入而非净利润，刚果（金）10%的特许权使用费在全球主要锂矿产区中已处于行业顶部。对比来看，澳大利亚西澳大利亚州对锂辉石精矿征收的权利金税率约为5%，智利实行3%至7%的梯度税率，阿根廷各省的税率约为3%，津巴布韦则为2%至5%。以一家年营收10亿美元的企业测算，税率从3.5%上调至10%将带来每年约6500万美元的额外权利金支出。而对于马诺诺这个规划运营数十年的世界级锂矿而言，影响更为深远。按照当前锂精矿价格粗略测算，税率提升意味着刚果（金）政府从每吨矿石中获得的收益将接近此前的三倍，这是一次利益分配格局的重新划线。

值得关注的是，刚果（金）的资源新政并非孤例，而是近年来非洲资源民族主义浪潮的又一块基石。过去两年间，加蓬宣布将从2029年起停止出口锰矿原矿，几内亚直接吊销数十家矿业公司的采矿许可证，津巴布韦宣布自2027年起全面禁止锂精矿出口、强制要求本地深加工，刚果（金）也在2025年实施了钴出口禁令并追加配额管理机制。非洲拥有全球最丰富的矿产资源，却长期处于全球制造业产业链的最底端，原矿以极低价格出口，加工利润、产业升级机会和就业岗位都落在海外企业手中，这种不公平的分工体系正被越来越多的资源国视为必须改变的困局。

当资源不再是“地下的财富”，而是“桌上的筹码”

刚果（金）2026年5月29日通过的这一纸法令，表面上是一项税收调整，本质上却是一场深刻的国家利益再分配宣言。它标志着刚果（金）在全球绿色能源竞赛的进程中，从过去的原料供应者向规则制定者的角色转变迈出了实质性的关键一步。对于长期以来习惯于在非洲大陆“买矿石、运出去”的国际矿业资本而言，一个全新的游戏规则已经落成。而作为非洲锂矿开发版图中最关键的马诺诺项目，恰好站在了这个历史转折点的正中心。

刚果（金）之所以敢于在锂矿尚未大规模出矿之前便提前“加税”，背后有着清醒的战略考量。经过数十年的资源开采，这个坐拥全球最大钴矿储量和世界级锂矿资源的国家，依然位列全球最贫困国家之列，七成人口生活在贫困线以下。资源富而不贵的困境迫使刚果（金）精英阶层反思：如果不能从自己的资源中获得合理的利益份额，那么放任外资廉价开采等同于另一种形式的资源劫掠。此次战略矿产扩容的时机选择极具技巧。2026年恰好是刚果（金）锂矿走向商业化开采的元年，马诺诺项目的投产将使该国正式迈入全球锂供应版图。在矿山刚刚出矿、供应链尚未成型的关键窗口期制定新的财税规则，比在市场成熟之后再征收高额税收要容易得多，也更有利于塑造新的分配格局。这是一场经过精密计算的博弈，资源国有意在新矿种商业化开采尚未全面展开之前抢先锁定政策框架，将有利于自己的分配机制“嵌入”到项目运营的初始阶段。金沙萨政府在新兴绿色经济中的明确表态也印证了这一判断：资源丰富的国家打算更积极地参与塑造全球矿产财富的分配和货币化方式。

此次新政并非孤立的财税措施，而是刚果（金）自2018年《矿业法典》修订以来资源民族主义政策的连续推进。如果说此前的国家干股制度是在所有权层面对外资做出限制，钴出口配额是在流通层面对资源流向进行管控，那么此次将锂纳入战略矿产并征收10%的特许权使用费，则是在收益分配层面对国家利益进行直接确认。从法律工具来看，刚果（金）正在搭建一个三位一体的管控体系：税率工具决定外资企业的成本底线，股权工具确保国家在企业决策中拥有话语权，配额工具则控制资源出口的节奏与总量。这三大工具的叠加使用，意味着刚果（金）正在从被动的矿产输出国逐步转型为主动的资源规则制定者。对国际矿业企业而言，这既是风险也是新的博弈舞台。

如果说刚果（金）新政仅仅是单一国家的资源税改，那么它只会引发有限的市场关注。但将视野放大到整个非洲大陆，不难发现资源民族主义已经从个别国家的零星政策演变为席卷整个非洲的普遍趋势。从加蓬宣布停止出口锰矿原矿，到津巴布韦宣布禁止锂精矿出口、强制本地深加工，一系列政策信号的背后是非洲资源国对全球产业链分配不公的集体反弹。长期以来，非洲国家以最低的价格出售最宝贵的原矿资源，而加工、制造、销售等更高附加值的环节却尽数集中在发达经济体和新兴工业国手中，这种结构性的不平等在全球绿色能源转型加速推进的背景下愈发触目惊心。全球能源转型对锂、钴、稀土等关键矿产的战略需求空前上升，使得拥有这些资源的国家拥有了前所未有的议价权。在需求端，电动汽车产业链和储能系统对锂资源的渴求正在驱动全球资本争先涌入非洲；而在供给端，资源国通过关税杠杆和出口管制牢牢抓住了资源外流的闸门。供求关系的力量对比发生了根本性的逆转。在这一背景下，刚果（金）提高特许权使用费并不是一次侵略性的政策突变，而更像是一次对全球产业链利润分配格局的重新谈判。

然而，对于已在刚果（金）投入巨资的中国企业而言，这一新政带来的最直接考验正摆在眼前。紫金矿业马诺诺锂矿项目的建设投资已接近10亿美元，目前正处在投产前的最关键阶段。税率从3.5%跃升至10%，意味着该矿未来数十年的运营成本将显著抬升。从紫金矿业的角度出发，这一挑战至少体现在三个层面。其一，成本曲线的上移将直接压缩马诺诺项目的利润率。马诺诺矿之所以被称为全球顶级硬岩锂矿，核心优势在于其高品位和低成本开发条件。如今高税率吃掉了相当一部分低成本红利，虽然不足以让该项目由盈转亏，但足以让投资者重新审视该矿的投资回报周期和风险定价。其二，从财务报表角度看，新税率适用于毛收入而非净利润，这就意味着无论产品价格如何波动，刚性成本都具有不可谈判的属性，对企业的现金流管理将构成长期压力。其三，也是最值得深思的，莫过于刚果（金）资源新政与AVZ仲裁之间的微妙联动。矿产权的合法归属问题一旦与更高的税收负担相叠加，将构成中国企业在当地运营的双重不确定性。从某种意义上说，这就是刚果（金）新政带来的政策范式转变：当法律环境和财税规则同时向有利于东道国的方向倾斜时，外资企业在非洲矿业中的决策空间将被显著压缩，谈判策略也需要随之升级。

在中美角力的宏观叙事下，刚果（金）的资源新政还具有另一层战略意味。科博尔德金属公司的进入，为美国争夺关键矿产供应链安全提供了一个重要支点。与紫金矿业通过传统矿业开发模式取得优势不同，科博尔德金属公司的核心竞争力在于AI驱动的勘探技术。该公司将人工智能和大数据应用于矿产勘探这一传统行业，试图通过技术手段在勘探效率上取得突破。刚果（金）政府同时接纳中美两国资本，显示了其在大国之间保持战略平衡、谋求最大利益的务实外交策略。金沙萨并不急于选边站队，而是利用中美在关键矿产领域的竞争态势，为自己争取更优渥的合作条件。在这一框架下，刚果（金）不仅可以从中国获得大规模基建投资和工业化开发经验，也可以从美国获取先进技术和多元化出口市场。对于一个大国博弈日益激烈的时代而言，这种两面下注的策略如果运用得当，可以为资源国带来远超单一合作模式的战略收益。不仅如此，刚果（金）政府对钽、铌、稀土等矿产纳入战略清单的举措，也暗示了其更长远的产业愿景：不只是强化国家对资源出口的控制，更是在构建一条从矿产到材料的全产业链战略。将稀土纳入战略矿产管理，意味着刚果希望未来在永磁材料、电动汽车电机等高端制造领域扮演更核心的角色，而不是停留在原料出口的阶段。

然而，我们必须清醒地认识到，刚果（金）以及整个非洲的资源民族主义浪潮，终究是一把双刃剑。从短期来看，国家通过提高税率和收紧资源控制权，能够直接增加财政收入，这是立竿见影的收益。但从中长期看，财税政策的频繁变动和法律环境的持续不确定性，可能正在悄然消耗国际资本的长期投资信心。矿产资源开发从来都是一项资本密集、周期漫长、技术门槛较高的产业，任何跨国矿业项目从勘探到投产都需要漫长的时间和巨额的前期投入。如果投资回报的预期被频繁的政策调整所侵蚀，国际投资者将不得不重新评估刚果（金）作为投资目的地的吸引力。这是资源民族主义必须面对的内在矛盾：一方面要为本国争取合理的资源收益，另一方面又不能因为过度攫取而吓退资本，导致资源长期留在原地得不到开发。如何在这个平衡木上保持稳健，是对刚果（金）执政者治理能力的深刻考验。

• 本文为“非洲关键矿产资源研究小组”发表的第4篇研究简报。非洲关键矿产资源研究小组（Africa Critical Mineral Resources Research Group）是一个由专业研究者共同参与的开放式学术观察平台，聚焦撒哈拉以南非洲地区的矿产资源政治与地缘博弈。
• 本小组以时评、专题分析、政策解读等形式，追踪非洲矿权政策变动、大国资源竞争、区域治理规则及中非资源合作动态，致力于呈现非洲资源议题的深层逻辑与前沿走向。