试论机关事业单位与国有企业的调解协作义务及制度完善

【导读】

我国商事调解实践中长期存在一种现象：民营企业基于市场效率、经营理性与风险担当，普遍愿意接受调解、合理让步、快速解纷；而国家机关、事业单位、国有企业却普遍不愿调解、拒绝调解，即使调解对单位有利，也要求法院依法判决，以避免个人追责风险。

而大量信用卡、小额消费贷等同质化简单案件批量涌入法院，造成基层司法严重过载，倒逼各地法院采取限额立案、限制批量案件等措施，又造成了各大金融机构的严重不满。

从比较法视野观察，两大法系国家普遍区分私主体与公共主体解纷规则：私主体调解完全自愿，公共主体负有调解协作义务，并配套诉讼费惩戒、监管约束、分层容错等机制。

本文立足我国司法乱象、本土试点经验与域外成熟制度，构建分层、系统、可落地的改革方案，旨在重塑我国公共主体纠纷治理体系，推动诉源治理现代化。

【正文】

笔者常年深耕商事调解一线，发现一个极具中国体制特色的怪象：民营企业高度重视纠纷解决效率，深知诉讼周期冗长，面对债权清晰、事实明确的纠纷，大多愿意主动协商、适度让利、分期履约、快速和解，以最小司法与经济成本实现案结事了，充分体现市场化主体的责任意识与经营理性。与之相反，机关事业单位、国有企业却不愿调解、拒绝调解，即使调解对单位有利，也要求法院依法判决。

为什么国有单位不愿调解，笔者从不同途径、不同层级获取的口径高度统一：调解过程中哪怕让步一百元，比如减免少许利息或违约金，经办人员、分支机构负责人都可能被认定为履职不当、处置失误、造成国有资产流失，面临审计追责、巡察问责、绩效考核扣分等风险；但如果拒绝调解、坐等判决，即使扩大了百万元损失，经办人员均无需承担任何个人责任。

正是这套重调解追责、轻判决亏损的畸形制度导向，催生了国有体系普遍存在的“宁判不调、只诉不和、宁可透支海量公共司法资源、绝不承担一丝履职风险”的极端办案生态。在这一避险逻辑主导下，个人履职安全压倒司法效率、压倒公共利益、压倒制度效能、压倒诉源治理大局，成为阻碍多元解纷机制落地的隐形体制壁垒。

该问题在工农中建交邮储六大国有银行信用卡、小额消费贷纠纷领域表现最突出、危害最深远。此类案件具备事实简单、权利清晰、标的小额、类型同质、批量可解、债务人普遍具备分期履约意愿的特征，是诉前调解、源头治理的最优适用案型。但国有银行基层机构统一拒调、全线起诉、批量推送诉讼，海量低端重复性案件持续挤占基层审判资源，造成司法系统结构性过载、案源失控。为此，全国各地法院被迫采取限额立案、批量限流、小额案件过滤等变通管控措施。

放眼全球法治体系，境外没有任一国家允许政府机关、公营事业单位、国有政策性金融机构形成全盘拒调、只判不和的行业惯例。德日韩公法人诉讼协力义务、英美法系模范当事人调解协作义务，制度内核高度一致：私人市场主体享有完全调解自愿权，而国有公共主体基于公共受托责任，不得无正当理由拒绝参与调解程序。

为此，本文以调解协作义务为核心主线，系统剖析问题根源、论证法理正当性、归纳域外规则、总结本土实践、构建顶层改革方案，以期从制度根源破解公共主体拒调顽疾。

一、我国国有主体拒调乱象的现实表征与制度根源

我国《民事诉讼法》《商事调解条例》确立了调解自愿、多元解纷、诉源治理的基本原则，但并未对依托公共资源、承担公共职能的机关事业单位、国企、国有金融机构设置权责匹配的程序义务，形成明显制度漏洞与治理空白。

（一）实务乱象：制度化拒调已经形成行业固化生态

第一，无差别拒调常态化。无论债务人是否具备真实履约意愿、是否存在客观困难、是否能够分期履行、调解方案是否更利于债权实现，国有银行、国企均机械、刚性、全盘拒绝协商和解。

第二，批量诉讼透支司法资源。每年数十万件同质化小额案件持续涌入法院，大量挤占疑难复杂商事案件、真正需要司法裁判的争议资源，造成司法资源严重错配与浪费。

第三，司法治理被动妥协化。各地法院不得不通过立案限制、批次压缩、小额过滤等方式缓解压力，以司法变通弥补公共主体解纷责任缺位。

（二）深层根源：追责与免责机制严重失衡、权责完全倒置

第一，调解让步零容错、高追责。调解属于主动处分民事权利、调整债权内容，我国目前无全国统一的调解容错标准、无合规让利免责清单。基层任何适度减免的调解行为，均存在被事后审计、巡察认定为“国资流失、履职不严”的风险。

第二，判决败诉零风险、全免责。只要走完完整诉讼流程，无论判决结果是否不公、是否超额赔付、是否造成更大损失，均归属司法裁判结果，单位与个人均可免责。

第三，顶层授权空白、基层无权作为。国有大行总行、大型国企总部普遍未制定统一的减免权限、容错制度，基层即便愿意调解、具备和解条件，也无制度依据、无操作权限、无免责保障。

（三）制度短板：倡导性规则有余、约束性制度缺失

现行法律、行政法规对公共主体参与多元解纷仅有原则性、倡导性表述，缺少义务规则、负面评价、费用惩戒、考核约束四维刚性制度：无正当理由拒调无需承担任何法律后果；诉讼费规则未对无理拒调作出不利评价；国资考核、金融监管评级未将调解配合、诉前化解纳入硬性指标，最终固化“拒调无成本、调解有风险、躺平最安全”的制度劣币效应。

二、国有主体调解协作义务的法理依据

本文主张的调解协作义务，边界清晰、法理严谨、完全契合我国调解自愿基本原则，不存在法理冲突。其核心内涵为：机关事业单位、国有企业、国有银行等公共主体，无正当理由不得拒绝、规避诉前调解程序。 该义务具备四重法理支撑：

（一）权责对等原则

公共受托责任必然衍生解纷协作义务。国有机构依托公共财政、政策红利、特许经营存续，天然承担社会治理辅助义务、公共资源节约义务。无限占用全民所有的司法资源、通过法院判决转嫁自身风控成本，违背最基本的权责对等法治原则。

（二）诚实信用与禁止权利滥用原则

诉权是法定权利，但绝非绝对权利。公共主体在案情简单、债权明确、具备充分协商空间的情形下，基于内部避险心态拒绝调解，属于典型的程序性权利滥用，违背民事诉讼最核心的诚信原则，自然衍生调解环节的程序协作义务。

（三）公共司法资源最优配置原则

司法资源由财政保障、归属全民公共资源，应当优先配置于疑难、复杂、实质性争议。海量简单小额案件强制进入审判流程，破坏司法资源分层过滤、递进化解的治理结构，严重违背司法效率与公共治理逻辑。

（四）诉源治理法定公共责任

中央明确要求“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，部分地方立法规定国家机关、企事业单位负有配合多元解纷的法定责任。积极配合诉前调解、履行调解协作义务，是公共主体落实法治政府建设、参与社会治理的法定延伸职责。

三、本土实践佐证：国有银行先行改革具备成熟试点基础

上海、北京等地区的先行试点充分证明：国有主体拒调是制度问题、不是实操问题，一旦制度松绑、容错落地、考核跟进，调解协作成效立竿见影。 上海通过国资委、地方金融监管局联合发文，直接对国企、国有金融机构明确调解刚性要求，纳入合规考核，禁止未经诉前调解批量起诉，有效压降批量案源。 北京推行国有银行驻点调解模式，各大行派驻法务进驻调解中心，信用卡案件实现线上批量前置化解，试点后同类纠纷诉前化解率提升四成以上，司法压力显著缓解。

各地试点统一验证：金融纠纷诉源治理的突破口不在百姓、不在民营市场，而在国有银行；只要制度允许基层敢调、能调、愿调，海量纠纷完全可以在诉前批量化解。 同时实践表明：以六大国有银行为全国改革突破口，具备体系垂直、监管集中、标准统一、落地最快、示范最强的独特优势，是全国公共主体调解制度改革最稳妥、最高效的路径。

四、域外立法与实务经验：公共主体调解协作的比较法范式

两大法系主要国家均通过成文立法或司法规则，对政府、公营机构、国有金融机构确立与我国调解协作义务高度一致的制度安排，普遍实现“程序强制协作、无理拒调必受惩戒”的治理模式。

（一）英美法系：模范当事人调解协作义务

澳大利亚立法首创模范诉讼当事人义务，明确联邦机关、公立国企起诉前必须评估调解可行性，收到合理和解要约必须参与调解；无正当理由拒调即便胜诉，法院仍可判令其承担对方全部律师费、诉讼费；国有银行小额信贷纠纷实行强制诉前调解，未经调解不予立案。

美国《行政纠纷解决法》明确联邦机关、联邦全资国企ADR优先适用义务，内设专职和解专员，制度框架内的分期、纾困、适度让步不属于公职违规与资产流失，房利美、房地美等国有背景金融机构个人信贷纠纷全部前置批量调解。

英国《民事诉讼规则》确立和解要约制度，国有机构无理拒绝合理调解方案，后续判决结果劣于调解报价的，超额诉讼成本全部由国有机构自行承担，强力倒逼调解协作。

（二）大陆法系：公法人诉讼协力义务

德国《民事诉讼法》《调解法》明文公法人负有诉讼协力义务，小额财产纠纷诉前调解前置；法律严格区分恶意贱卖资产与合规市场化和解，标准化纾困调解全面容错，信贷纠纷诉前化解率长期稳定在六成以上。

法国将公营机构金融、消费纠纷列为法定调解前置案件，未经调解直接起诉的，法院直接驳回，从程序源头强制公共主体履行协作义务。

日韩《民事调停法》规定公营企业、政策性银行负有调解协作义务，法院可批量移送同质小额案件调解，无理拒调将触发监管扣分、业务限制。

（三）新兴立法标杆：印度2023年《调解法案》

印度新法直接立法强制全国国企商事纠纷起诉前必须先行调解，未履行调解程序的案件法院不予受理，以立法根治国企拒调乱象。

域外经验核心启示：第一，严格区分程序义务与实体权利，到场协作是义务，让步签约是权利，完全契合调解自愿原则；第二，普遍建立调解容错、违规追责二元机制，彻底根除经办人惧调心态；第三，均配套诉讼费制裁、绩效考核、监管评级三重刚性约束，确保制度落地。

五、本土化改革构想

根治国有主体制度性拒调，绝非法院单一部门可以完成，必须多部门、多层次联动。

（一）最高人民法院：确立司法规则、细化调解协作义务

一是区分公私主体调解规则，明确民营企业调解完全自愿，公共主体负有法定调解协作义务，无正当理由不得规避诉前调解程序；二是建立拒调不利评价与费用惩戒规则，公共主体无故拒调、判决结果劣于调解方案的，即便胜诉亦应自行承担相应诉讼成本与维权开支；三是强化程序管控，国有银行批量小额信贷案件实行调解前置，未经前置调解不予立案。

（二）国家金融监督管理总局：重构银行内控与容错体系

出台专项监管指引，禁止国有银行小额同质案件无差别拒调；督导六大行总行制定全国统一的分期、延期、减免清单，下放基层调解权限；明确制度内调解让利不构成国资流失、不予追责；将调解配合率、诉前化解率纳入监管评级硬约束指标。

（三）国务院国资委：重塑国企考核、审计、容错机制

下发国企纠纷处置合规指引，将调解协作、积极参与多元解纷纳入国企合规考核与社会责任评价；出台履职容错清单，清晰划分商事调解让步与恶意资产流失边界；对长期系统性拒调、滥用诉讼浪费司法资源的国企实施约谈、扣分、通报惩戒。

（四）国务院顶层统筹：推动制度定型与立法升级

短期统筹多部门联合出台全国性指导文件，统一公共主体调解协作履职准则；中长期推动《商事调解条例》升格为《商事调解法》，增设公共主体调解协作义务专章，实现制度法治化、长效化；将公共主体解纷履职纳入法治政府建设考核体系。

总之，民营企业依市场规律尊重调解、敢于担责，国有公共主体因制度缺陷避险躺平、拒绝调解，是我国商事纠纷治理中独有的结构性矛盾。破解难题，必须依托顶层制度重构、多部门协同联动，以国有六大银行为先行突破口，设置调解协作义务、容错机制、考核机制、惩戒机制，彻底破除“调解担责、判决免责”的畸形履职生态。唯有如此，方能理顺公共主体纠纷处置逻辑、释放商事调解制度价值、优化司法资源配置、全面推进诉源治理现代化与国家治理能力现代化。