城市更新“中国方案”：一份规划背后的历史必然与制度选择

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城市更新“中国方案”：

一份规划背后的历史必然与制度选择

崔传刚

新经济学家智库特约研究员

2026年5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》。作为我国城市更新领域第一部国家级专项规划，这份规划的出台不仅意味着一项具体政策的落地，更标志着中国城市发展进入了一个新的历史阶段。规划全文共9章、10项主要指标、23项重点任务和14项重大工程，涵盖居住品质提升、安全韧性增强、历史文化保护、绿色低碳转型等多个领域。从表面上看，这似乎只是一份关于老旧小区改造、地下管网更新和公共空间提升的行动方案；但从更深层次看，它实际上是在回答一个更大的时代命题：

当一个国家的城镇化从“建设时代”进入“更新时代”之后，城市应当如何继续发展？

理解这份规划，不能只停留在工程项目和投资规模层面，而需要将其放在历史、国际、理论与制度四个维度中加以审视。历史维度告诉我们，为什么中国必须走向城市更新；国际维度展示了其他国家曾经走过的道路及其经验教训；理论维度解释城市更新背后的空间与资本逻辑；制度维度则揭示中国为何选择了一条不同于西方的更新道路。只有将这几个维度结合起来，我们才能真正理解《城市更新“十五五”规划》的战略意义。

从增量扩张到存量提质：中国为什么必须城市更新

《城市更新“十五五”规划》最重要的意义，在于它正式确认了中国城市发展模式的一次根本性转换：从增量扩张转向存量提质。

过去四十多年，中国经历了人类历史上规模最大的城镇化进程。1978年，全国常住人口城镇化率仅为17.9%；到2025年底，这一数字已经达到67.9%。数亿人口进入城市，大量新区拔地而起，高速公路、地铁网络和住宅小区快速铺开，中国城市以前所未有的速度完成了空间扩张。在这一阶段，城市发展的主要任务是解决“有没有”的问题。住房不够，就建设新城区；道路拥堵，就修建快速路；产业需要空间，就开发工业园区。城市增长主要依赖土地开发、基础设施建设和房地产投资，是一种典型的增量扩张模式。

然而，当城镇化率接近70%、人口增速放缓、土地资源约束增强之后，旧的发展逻辑开始逐渐触及边界。城市不可能无限向外扩张，土地财政也难以持续支撑增长。与此同时，大量形成于上世纪八九十年代乃至更早时期的住宅小区、工业厂区和基础设施逐渐老化，它们的物理寿命或许尚未结束，但功能已经无法完全适应新的发展需求。城市发展的主要矛盾由此发生变化：过去的问题是城市不够大，而今天的问题是城市不够好。《城市更新“十五五”规划》正是在这样的背景下出台的。

与“十四五”时期相比，规划中的许多指标出现明显提升。城镇危旧房改造数量从25万套提高到50万套；老旧街区、厂区改造提升数量从900个增加到1500个；城市地下管网改造长度从25万公里提高到36.5万公里。这些数字看似只是规模扩大，实际上反映的是发展逻辑的变化。城市更新不再局限于改善住房条件，而是进一步延伸到公共空间优化、城市安全韧性建设、历史文化保护和产业转型升级等领域。城市发展的重点不再是向外扩张，而是向内挖潜；不再是建设更多空间，而是提升既有空间的品质和效率。

如果说过去四十年的城镇化是在不断铺开城市版图，那么今天的城市更新更像是在既有城市肌理中进行精细绣花。这不仅是一项工程任务，更是一场发展范式的转换。

从推倒重建到综合治理：国际城市更新的演进逻辑

如果将视野放宽到国际范围，就会发现，城市更新并非中国独有的现象，而是所有工业化国家在城镇化进入成熟阶段后都会面对的共同课题。回顾国际经验，现代城市更新大致经历了三个阶段。

第一个阶段是战后重建时期的“推倒重建”。第二次世界大战结束后，欧洲和日本面临严重的住房短缺和基础设施损毁问题，工业化和人口增长进一步加剧了城市拥挤与环境恶化。在这种背景下，许多国家采取了大规模拆除和重建的更新模式，贫民窟被整体清除，旧城区被重新规划，现代化住宅和交通体系迅速建立。这一时期的规划者相信，城市问题主要来自落后的建筑和混乱的空间布局，只要通过现代化建设和科学规划，就能够创造更高效的城市环境。这种模式在短期内取得了显著效果，但也留下了新的问题：许多历史街区和社区网络在改造中消失，建筑获得更新，但城市记忆和社会关系却遭到破坏。

第二个阶段是20世纪60年代以后兴起的人本主义更新。1961年，简·雅各布斯出版《美国大城市的死与生》，对大规模推倒重建提出尖锐批评。她认为，城市真正的活力来自街道、社区和居民之间自发形成的社会关系，而非规划师设计出来的空间秩序。这一思想深刻影响了后来的城市更新实践。从20世纪70年代开始，越来越多国家转向渐进式更新，强调历史保护、社区参与和公共空间改善，更新的重点从“更新建筑”逐步转向“更新社区”。

第三个阶段则是全球化背景下的资本驱动更新。20世纪80年代以后，制造业衰退和产业结构调整导致大量港口、铁路和工业区失去原有功能，金融业、服务业和创新产业迅速发展，城市更新开始承担新的经济使命。伦敦金丝雀码头从废弃码头转型为欧洲金融中心，纽约高线公园从废弃铁路变成全球知名公共空间，德国鲁尔区则将工业遗产转化为文化资源和创意产业载体。这些案例虽然路径不同，但都体现出同一种趋势，那就是城市更新逐渐成为产业升级、资本流动和空间价值重构的重要工具。然而，资本驱动的更新往往伴随着房价上涨和原居民迁出，“绅士化”成为许多国际大都市共同面对的问题。城市更新创造了财富，却未必实现财富共享。因此，国际城市更新史实际上是一部不断在效率与公平之间寻找平衡的历史。

城市更新究竟在更新什么：空间、资本与人的关系

从理论上看，城市更新远不只是修房子、修道路那么简单。上世纪中期，法国思想家亨利·列斐伏尔提出了著名的空间生产理论，他认为城市空间并非天然存在，而是由经济活动、社会关系和权力结构共同塑造的结果。因此，城市更新本质上是一种空间再生产。一个废弃工厂可以变成艺术园区，一条旧铁路可以变成公共公园，一片工业岸线可以变成市民共享的滨水空间。建筑未必改变，但空间所承载的功能和意义已经发生变化。

空间为何会不断被重新生产？美国社会学家哈维·莫洛奇提出的增长机器理论认为，城市本质上是一台不断创造土地价值的增长机器，地方政府、开发企业、金融机构和各类利益主体往往围绕土地增值形成合作关系，共同推动城市开发和更新。在中国过去的快速城镇化阶段，新区开发和土地出让构成增长的重要动力，而当增量开发空间逐渐减少之后，城市更新便成为新的增长载体。

但资本为什么会进入旧城区？英国学者尼尔·史密斯提出的租差理论给出了答案。当一个地区的现实收益远低于其潜在收益时，就会形成巨大的“租差”，资本会进入这些被低估的空间，通过改造和功能重组释放其潜在价值。伦敦码头区、纽约高线公园、北京798艺术区乃至大量旧工业区改造，都体现了这一逻辑。大卫·哈维则进一步指出，当传统投资领域利润下降时，资本会进入建筑环境和城市空间寻找新的增值机会，城市更新因此成为资本实现“空间修复”的重要途径。

这些理论解释了城市更新为何发生，但它们都无法回答一个更重要的问题：城市更新究竟应当为了谁？上述理论揭示了城市更新的动力机制，但并未回答其价值归宿。当资本与空间重新结合时，谁的利益会被优先保障？

中国方案：人民城市理念下的城市更新

正是在这一理论空白之中，“人民城市”理念提供了中国的回答。

“人民城市人民建，人民城市为人民”并不是对既有城市理论的简单补充，而是一种价值层级的重新设定。它并不否认空间生产、资本流动与价值重估的客观存在，而是在承认这些机制的基础上进一步追问，这些机制最终应当导向何种结果？

从理论结构上看，这一理念包含三个相互关联的层面。

首先，它是一种价值锚定机制，为城市更新引入了不同于资本逻辑的评价维度。

如果说传统城市增长逻辑主要依赖“效率导向”的指标体系，那么人民城市理念所强调的，则是“生活导向”的评价体系。这一转向的关键不在于否定效率，而在于重新界定效率的最终目的，使其成为服务于人的发展与人居品质提升的工具性指标。

这种价值锚定并非悬浮的理念，而是已经转化为大规模的制度实践。截至2024年底，全国累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及居民超过4800万户；累计改造老化管线超过36万公里；新增和改造养老、托育等社区服务设施数万个。这些项目的共同特征在于，它们的重点不是建设新的金融中心或地标建筑，而是系统改善居民的日常生活条件。加装电梯、更新管网、完善养老服务、提升社区公共空间。这些项目看似不起眼，却直接关系到数亿居民的生活品质。

其次，人民城市理念构成了一种治理结构的重构逻辑。

在传统城市更新模式中，决策链条通常由政府规划部门与市场开发主体主导，居民更多处于被动接受位置。而在人民城市框架下，居民开始以制度化方式进入城市更新过程。上海在大量旧区改造项目中建立居民议事机制，通过协商平衡不同群体利益；广州永庆坊与深圳南头古城等更新实践，则通过“微改造”方式，在保留既有社区结构的同时推进空间功能优化。城市更新由此从“外部改造对象”逐步转向“内部协商过程”，从单向度的空间改造转向多主体参与的治理实践。《城市更新“十五五”规划》将“居民参与”确立为基本原则，正是这一治理逻辑的制度确认。

再次，人民城市理念还隐含了一种对城市价值分配机制的再定义。

城市更新必然伴随着空间价值重估。当基础设施改善、区位条件提升或功能转换发生时，土地与资产价值通常会显著上升。这一增值部分由谁获取，是城市更新无法回避的核心问题。在资本主导的模式中，收益往往通过市场机制向资本所有者集中。

上海杨浦滨江的转型则提供了一个不同的范本。这片曾经封闭的工业岸线在经过改造后，逐步向公众开放，“工业锈带”也因此变成了“生活秀带”，空间价值随之大幅提升。但关键在于，增值收益并未被少数主体独占，而是转化为市民共享的公共产品。

从制度层面看，《城市更新“十五五”规划》提出的“留改拆并举”“先体检后更新”“居民参与”等原则，本质上是在资本逻辑之外引入公共利益和社会治理的约束性目标。市场机制仍然重要，但不再是唯一目标。城市更新不仅要创造价值，更要让居民分享价值创造的成果。这并非否定市场的作用，而是对市场结果进行再社会化调节，使资本逻辑嵌入公共目标之中。

从这个意义上说，人民城市并不是一个替代性理论，而是一种整合性框架。它并不试图推翻空间生产理论或资本循环理论，而是在这些既有解释框架之上，引入一个新的价值原则：

城市空间的最终合法性，不仅来自其经济效率，也来自其社会可接受性与公共正当性。

一份规划的战略定位与现实坐标

当历史、国际经验、理论逻辑和制度选择汇聚到一起，《城市更新“十五五”规划》的意义便更加清晰。

从短期看，它是一份稳增长的行动方案。城市更新涉及住房改造、地下管网、公共设施、产业园区和历史街区更新，投资规模巨大。据多家机构测算，“十五五”期间城市更新投资总额至少15万亿元，平均每年3万亿元，略高于前两年的实际投资完成额。这些投资不仅能够带动建筑业和制造业需求，也能够释放长期积累的存量资产价值，对稳定房地产投资、扩大市场需求和提高居民幸福感均有积极意义。

从中期看，它是一份城市治理现代化的路线图。“先体检后更新”“数字化管理平台”“城市生命线工程”等制度设计，推动城市治理从事后修补转向事前预防，从粗放管理转向精细治理。这些变化看似技术性，实则是治理能力的系统性升级。

从长期看，它则是一份中国城镇化进入新阶段的宣言。过去几十年，中国城市发展的核心问题是如何建设城市；未来几十年，中国城市发展的核心问题将是如何经营城市、更新城市和提升城市品质。

当然，规划写得好并不意味着一定能够落实得好。加装电梯时的利益协调、历史街区保护与商业开发之间的平衡、不同群体对于更新方案的分歧，这些现实问题都不会因为一份规划而自动消失。但城市更新的意义，恰恰在于通过制度化方式不断化解这些矛盾。因此，《城市更新“十五五”规划》真正重要的地方，不仅在于它安排了多少项目、投入了多少资金，更在于它试图回答一个面向未来的问题：当中国的城市不再需要无限扩张之后，城市应当如何继续发展？

对此，这份规划给出的答案是在存量空间中寻找新的活力，在发展与保护之间寻找新的平衡，在资本与民生之间寻找新的协调，并最终让城市发展的成果更多转化为人民群众的获得感、幸福感和安全感。这既是对城镇化历史规律的自觉顺应，也是中国在城市发展“下半场”做出的一次关键制度选择。它的真正成功，不仅取决于工程进度，更取决于能否在每一个具体的项目中，回答好“为谁更新”这道终极命题。■

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