朱光耀：跨境监管、CRS原则与国际税收新秩序

财政部原副部长朱光耀参加新经济学家智库举办的《跨境金融监管新规解析与资本市场展望》研讨会现场图。本文为新经济学家智库专稿，转载请注明来源。

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朱光耀：跨境监管、CRS原则与国际税收新秩序

5月30日，在新经济学家智库举行的“跨境金融监管新规解析与资本市场展望”研讨会上，财政部原副部长朱光耀表示，当前国际金融市场的动态变化值得高度关注，这种变化可能反映了全球经济实质性的调整，国家有关部门于此时推出《综合整治非法跨境证券期货基金经营活动实施方案》是非常及时且必要的。

朱光耀分析称，国际市场变化的一个显著特征是从低利率转向高利率，而这种转变不仅源于货币政策本身，更与人工智能（AI）的快速发展密切相关。AI推高了全球资产收益率预期，在此基础上，全球金融市场呈现出大幅且剧烈波动的态势。

5月19日，30年期美国国债收益率一度升至5.19%，创2007年7月以来的最高水平；日本10年期国债收益率5月18日盘中升至2.8%，创下1996年以来新高；近期，日元汇率再度跌至1美元兑换160日元，尽管日本当局投入11.73万亿日元（约合735亿美元）进行干预，日元走势依然承压。朱光耀指出，其核心诱因是市场存在规模高达3万亿至4万亿美元的巨量跨境套利交易。他认为，在这种高波动环境下，一旦某个特殊环节出现崩溃，整个市场将迅速陷入动荡。

在高利率、高波动的背景下，全球资产面临重新定价。朱光耀认为，定价基础有两个：一是人工智能发展带来的生产力变革预期，二是作为全球稳定之锚的美国10年期和30年期国债收益率。当前，大量资本正涌向人工智能领域，此前美国白宫经济顾问委员会发布题为《人工智能与大分流》的报告也指出AI革命可能正拉开全球新一轮增长差距的序幕，若AI部署不当，可能引发类似“第二次大分流”的全球经济增长与不平等加剧风险。

针对当前国际经济形势变化，朱光耀给出了几点建议。

建议一：准确传播跨境监管新规与资本账户开放的一致性

朱光耀指出，应准确把握并传播跨境监管新规，尤其要重视对国外媒体及国内民众的沟通。要站在改革开放的高度上，明确传递一个信号：这是制度的进一步完善。

朱光耀指出，对于资本账户，我国“十五五”规划已明确提出进一步开放。当前的整顿是为了在完善现有机制的基础上，推动更高水平的开放。目前，我国在措施执行上已经跟上了，但在传播上有待加强，需特别强调，整顿规范市场与推进资本账户开放的根本目标是一致的。

朱光耀曾担任G20财金渠道中国协调人，与国际货币基金组织（IMF）团队反复沟通。当时IMF一直肯定中国资本账户开放的方向是正确的，渐进式路径也是正确的。中国资本账户开放持续稳步推进，开放程度大幅提升。

关于人民币完全可兑换的问题，朱光耀介绍道，在2016年人民币加入IMF特别提款权（SDR）篮子时已反复磋商，包括美国在内的各方都认可当时中国资本账户改革的方向和渐进路径。这一方向和路径至今仍符合我国根本利益，与跨境监管新规的出台完全一致。

目前，按照IMF对资本与金融项目管制40个子项分类，我国已有37个子项达到了部分可兑换及以上水平，占比达到全部项目的92.5%，资本项目不可兑换子项目仅剩3项，主要集中在境内资本市场一级发行交易环节，如非居民境内发行股票、货币市场工具和衍生品业务。

朱光耀介绍道，我国的经常账户早在1996年就已实现完全可兑换。在后续改革开放中，QDII（合格境内机构投资者）和QFII（合格境外机构投资者）等机制与今天的监管议题紧密相关。当前要做的，是规范标准、执行现有措施，这绝不是偏离方向，而是巩固既有的政策框架与承诺。

对此，他建议，在传播上必须把握住这一点，资本账户开放需动态适配开放进程，监管需随开放程度迭代优化。渐进、可控的原则必须坚持。开放进程本身就是“放松管制—完善监管—进一步开放”的循环迭代。

当前，资本账户开放已进入深水区。国内投资者对外投资，以及境外投资者参与目前仍受管制的三项内容，都是需要审慎对待的问题。因此，要严格把控传播口径，确保传播表述与改革开放整体原则保持高度一致。

此外，朱光耀也表示，人民币汇率应与资本账户开放进程相匹配。人民币汇率问题不能简单“一放了之”，必须与资本账户渐进式开放相匹配，现有目标与措施符合“有管理的浮动汇率”基本框架。目前人民币汇率处于波动可控区间，实行上下限区间内的管理浮动机制，这一特征体现了以内部稳定为优先级的货币政策调控目标。

他指出，对国内债券市场而言，稳定之锚是国债的政策目标——这指的是国内稳定之锚，而非像美国国债那样充当国际市场的稳定之锚。在开放进程中，这一目标必须坚持。

对于A股，当前资本账户的状态避免了国际游资大进大出带来的剧烈波动。当前形势下更要警惕，既要稳住中国资产的国际估值上限，同时也要筑牢国内系统性风险的防控底线。这使得中国资产更适合定位为内生增长型资产、政策稳定型资产和长期复利型资产。

朱光耀总结道，跨境监管新规与资本账户开放是一致的，是相辅相成的。

建议二：跨境监管新规应与CRS政策统一推进

朱光耀指出，跨境监管新规应与CRS（共同申报准则）政策的落实统一推进。建议跨境金融的相关监管政策的制定与实施，也应当让财政部门、税务部门参与，因为税务信息在全球范围内是最敏感、最重要且最具法律性的。

CRS是2013年在G20财长会支持下，由OECD推出的标准，即“共同申报准则”。加入的成员国均有义务申报金融账户涉税信息并互通有无。其核心目的是打击跨境逃税，提升国际税务透明度。中国作为参与国，金融机构需识别非居民金融账户，定期报送本国税务机关，再自动交换给账户持有人所属税务居民国的税务机关，实现全球金融资产透明化。

中国于2014年加入该机制，2018年9月完成首次全球信息交换。此后，中国税务居民的境外金融账户信息自动交换回中国税务机关。隐匿境外收入、逃税的空间已被大幅压缩。一旦隐匿被发现，将面临补税、滞纳金乃至罚款。

需要关注的是OECD配套CRS升级推出的CARF加密资产报告框架（被称作CRS 2.0），该框架于2026年起逐步全球落地，首次信息交换将于2027年开展，正式将加密资产、央行数字货币、电子钱包余额等新型数字资产纳入跨境涉税监管范围。多层架构的空壳公司的受益所有人将被逐层识别，传统跨境避税漏洞将被彻底封堵，无真实经营业务的离岸壳公司将被全面穿透核查，实际控制人无法再通过层级架构隐藏资产和利润，不合规的跨境电商企业，将面临跨境资本流动受限、违规资产冻结等监管约束。

朱光耀指出，全球税务透明化已成定局。应充分利用现有国际税收协定，同时积极适应新规则，更加开放、接轨国际，有效运用国际规则及其升级版本为自身利益服务。

建议三：借鉴国际税收新机制的保障规则

朱光耀指出，国际税收新机制虽然看似与跨境监管无直接联系，但它关于“全球所得税最低税率不低于15%”的保障规则，对我国未来资本账户完全开放后的监管方式有重要参考价值。

国际税收新机制的改革框架于2013年俄罗斯圣彼得堡G20峰会正式启动，最终规则于2021年G20峰会审议通过、2022年正式推行。当时面临的核心挑战是数字经济尤其是数字税如何征收。美国大型数字企业全球化经营、利润跨境转移，导致欧洲税收与经济利益严重受损。

经过反复博弈，最终形成了两个支柱：一个是打破传统“实体存在”征税规则，允许市场国（用户所在国）对大型跨国数字企业的剩余利润征税，适应了数字经济无实体经营的特点。这是一个重大突破。美国彼时虽持反对态度，但最终选择妥协配合。另一个是欧洲方面的妥协，设定了15%的全球最低企业税率。

在朱光耀看来，保障机制包含三个具体规则：第一，合格的国内最低补足税（QDMTT）：若跨国企业在所在国实际税率低于15%，所在国可先补征差额，既保证全球最低税目标落地，也能将补足税款保留在本国，维护来源国税收主权。第二，收入纳入规则（IIR）：跨国企业境外子公司税率不到15%，且来源国没有补征，母公司所在辖区就有权对母公司补征差额税款。第三，低税支付规则（UTPR）：作为兜底机制，当跨国企业低税区的低税率所得税没有被来源国通过QDMTT补税，也没有被母公司辖区通过IIR足额补税时，该集团其他成员实体所在辖区可依据UTPR，通过限制辖区企业的相关费用扣除（如利息、特许权使用费跨境支付）或其他等额纳税调整的方式，对这笔低税所得补征税，最终确保有效税率达到15%。

目前，美国特朗普政府表态，国际税收新机制需经国会审议批准后方可落地执行，实际上是不予执行，尤其是数字税部分。因此，该机制的执行呈现碎片化，但仍在推进。支柱一美国未参与，但支柱二的三个规则美国声称遵守，并以“安全港”为由要求不再补缴。未来若美国政府更迭或重新评估国际税制有利性，可能回归该机制。

新挑战：稳定币、RWA与中国的战略应对

朱光耀同时指出，当前新的挑战在于，数字经济的发展已远超2013年乃至G20罗马会议批准时的状态。稳定币的发展尤其值得关注。美国目前垄断了全球约95%的稳定币市场，这对全球其他国家的利益构成战略性伤害。欧洲虽已意识到问题并试图追赶，但时间窗口正在收窄，追赶挑战巨大。

特别是RWA（现实世界资产）的应用，若我国没有相应的工具，仍依赖SWIFT原有框架，将受制于人。目前，在全球正常支付体系下，美元占比约50%；而在稳定币领域，美元占比超过95%。未来，国际税收新机制的支柱一必将从涵盖数字经济扩展到涵盖稳定币和RWA交易。

对此，我国必须未雨绸缪，需提前研判、加紧研究、制定系统性应对对策。否则，一旦国际框架成型而中国未能参与，将对我国改革开放进程与现代化建设目标产生干扰，这需要全面的顶层设计。■

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