周咏梅：如何在碎片化世界中推进多边合作

当前国际发展领域常常将问题概括为“融资缺口”。的确，发展融资压力正在不断上升。许多国家面临债务负担加重、援助资金放缓、气候转型成本上升以及基础设施和能源缺口扩大等挑战。但今天多边主义面临的更深层挑战，并不仅仅是资金问题。真正的问题在于：国际体系是否仍然能够动员信任、协调与集体行动，来应对气候变化、疫情、脆弱与冲突、能源转型以及产业转型等日益复杂的全球性挑战。

越来越多国家——尤其是全球南方国家——开始质疑，现有多边体系是否真正反映了它们的发展优先事项，是否公平分配了发展机会，以及它们是否真正拥有参与全球规则制定的话语权。与此同时，地缘政治竞争加剧，内顾化倾向上升，也使国际合作在最需要的时候变得更加困难。但即便在战略竞争不断上升的背景下，中欧仍然是全球发展治理中不可或缺的重要力量。双方分别拥有不同但高度重要的技术、金融、制度与产业能力。因此，未来多边主义的关键，可能不再只是维护既有制度架构本身，而在于不同参与方能否围绕发展中国家自身定义的发展问题，把各自的能力以互补而非割裂的方式组织起来。

能源转型与能源可及性：多边合作面临的现实挑战

能源问题就是一个典型例子。过去二十年，全球能源治理一直试图同时平衡四个目标：能源安全、发展、可持续性与公平。但今天，这种平衡正在受到越来越大的冲击。美国已经表明，气候承诺可能随着国内政治周期发生变化。乌克兰危机之后，欧洲也更加重视能源安全和产业竞争力。与此同时，人工智能与数字经济迅速发展，对电力和数据中心基础设施的需求大幅增长。然而，全球仍有约7.3亿人口无法获得电力，其中大多数位于撒哈拉以南非洲。因此，今天全球能源治理实际上正在围绕两套不同的话语展开。一套话语关注的是人工智能、战略产业、数据基础设施以及技术竞争。另一套话语关注的，则是乡村诊所、学校和小微企业是否能够获得最基本、最稳定的电力供应。

越来越多发展中国家开始担忧，当前全球能源治理讨论正在逐渐脱离它们仍然面临的现实发展需求，特别是能源可及性、能源可负担性以及工业化需求。因此，全球能源治理需要重新校准方向。首先，能源可及性必须重新被确立为核心发展议题。毕竟，今天仍有数亿人口缺乏可靠电力供应。其次，需要围绕这一议题加强多边协调。世界银行提出的“Mission 300”倡议，计划到2030年帮助非洲新增3亿人口获得电力。这一倡议的重要性不仅在于规模宏大，更在于它正在形成一个协调平台，将政府、私营部门、优惠融资以及多边开发机构围绕共同目标组织起来。

在国际体系日益碎片化、传统多边承诺越来越缺乏确定性的背景下，欧洲仍然是许多多边机构中的重要稳定力量，在气候合作、发展融资、技术标准、混合融资以及规则型协调机制等方面持续发挥重要作用。与此同时，中国在基础设施建设、可再生能源部署、制造业体系、工程实施能力以及南南合作等方面的重要性也不断上升。因此，今天多边主义真正需要回答的问题，并不是谁替代谁，而是这些不同能力能否以互补方式而非碎片化方式被动员起来。

DARES项目与“能力互补型合作”

尼日利亚世界银行支持的“分布式可再生能源规模化项目”（DARES），就提供了一个很有意思的例子。DARES项目推动通过微电网和“Solar Plus”模式扩大分布式能源供给。“Solar Plus”不仅包括分布式太阳能本身，还包括储能、电池系统、数字支付系统以及“能源即服务”等模式，为诊所、学校和小企业提供电力支持。这类模式之所以受到关注，一个重要原因在于，它能够在一定程度上绕开传统薄弱电网体系，更快速、更灵活地扩大能源覆盖。DARES真正值得关注的，并不仅仅是技术本身，而是它构建了一种协调平台：将政府、多边开发银行、优惠融资、私营开发商以及本地实施主体围绕共同发展目标连接起来。从融资角度看，DARES也体现了混合融资（blended finance）模式的重要性。

简单来说，混合融资就是利用公共资金或优惠融资，帮助降低私人资本在高风险市场中难以独自承担的风险。其目的并不是替代私人投资，而是通过公共资源的战略性使用，引导更多私人资本和实施能力进入那些单靠市场机制难以充分供给的发展领域。从这个意义上讲，混合融资本质上是一种协调工具。

中国企业在Solar Plus生态中已经积累了很强能力，包括太阳能制造与安装、电池系统、智能化系统管理以及技术培训等。与此同时，欧洲机构和多边组织则往往在监管体系、保障机制、标准制定、融资结构设计以及长期制度建设等方面具有优势。但要让这种合作真正发挥作用，并不容易。问题不仅在于地缘政治竞争，更在于不同机构往往拥有不同的融资规则、采购体系、实施激励、风险偏好以及制度逻辑。今天多边体系真正面临的挑战，是能否建立有效协调机制，使这些不同能力围绕发展中国家自身的发展优先事项相互强化，而不是彼此割裂。

职业教育与产业能力建设

类似的协调挑战，同样存在于职业教育与技能发展领域。许多发展中国家都希望实现产业升级、绿色转型和数字化转型，但却缺乏足够的技术型劳动力。这不仅是教育问题，更是一个涉及企业、制度、激励机制、融资体系与产业战略的生态系统问题。

中国企业和融资机构往往与真实产业生态紧密相连，包括产业园区、制造业供应链、工厂式培训以及与实际生产需求高度结合的学徒体系等。而多边机构则通常在教师培养体系、资格认证框架、证书互认、监测评估体系以及长期制度能力建设等方面具有优势。

这些领域中的很多功能，本身具有明显的公共产品属性。企业往往缺乏足够激励去单独投入，因为收益并不仅仅属于某一家企业，而会扩散到整个经济体系，形成更广泛的国家能力与长期生产率提升。这也正是政府与多边机构能够发挥重要作用的地方：通过共同融资、激励机制以及制度合作，引导企业参与更长期的人力资本与能力建设。在当前地缘政治碎片化背景下，平行融资模式有时可能比完全一体化融资更现实。但真正困难的，不仅仅是协调资金流，而是协调不同制度逻辑、实施文化与时间周期。

重建务实型多边主义

未来全球发展治理的关键，或许不再是抽象地宣示支持多边主义，而在于国际体系是否能够围绕具体的发展挑战，重新建立信任、协调与集体行动能力。这一点在更加碎片化、更加多极化的世界中尤为重要，因为没有任何单一国家或机构能够独自拥有解决复杂发展问题所需的全部能力。

欧洲、中国、多边机构、私营部门以及发展中国家政府，都拥有不同但可能互补的优势。有些提供制度框架、融资体系、技术标准以及长期政策支持；有些则提供产业能力、实施经验、制造业生态、技术创新以及对本地发展现实的深刻理解。真正的挑战，在于这些多元能力能否被组织成相互强化而非彼此割裂的体系。

围绕能源可及性、绿色转型以及长期能力建设等领域展开的务实合作，其意义不仅在于发展成果本身，也在于能否重新恢复人们对多边合作的信心。这也是全球发展倡议所强调的重要方向：重新把发展问题置于国际合作中心，围绕减贫、能源、产业能力建设与可持续发展等领域，加强务实合作与发展导向的全球协调。

从这个意义上说，今天有效的多边主义，并不仅仅意味着维护既有国际机构，更意味着在一个参与方、利益诉求与发展路径日益多元化的世界中，建立真正可运转的协调机制。而中国的重要贡献，也不仅仅在于资金和技术，更在于推动全球治理重新回到以发展为中心、更加包容的发展逻辑——真正重视发展中国家的优先事项、现实约束与发展诉求。

周咏梅，北京大学国家发展研究院暨南南合作与发展学院实践教授，南南合作与发展学院全球伙伴关系主任