再更新，快更新：城市更新在江苏

很多人对城市更新的理解，还停留在拆迁、刷墙、修路、老小区改造。

但江苏这次推动的城市更新，已经不是把旧地方“弄新一点”这么简单。它真正指向的是一个更大的变化：城市发展从“向外扩张”，转向“向内挖潜”。

新城不能一直摊大饼，土地财政不能一直高强度运转，房地产也很难再像过去那样承担城市增长的主引擎。对江苏这样的高城镇化省份来说，下一轮城市竞争，很大一部分会发生在老城、老厂房、老小区、老街区和闲置国有资产里。

城市更新不是城市的美容项目，而是存量时代的再开发工程。

江苏省政府办公厅印发《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》，提出7个部分、23条具体措施，覆盖规划、土地、产权、融资、税费、多元参与和审批等关键环节，政策有效期从2026年6月4日到2031年6月3日。简单说，这不是一句“鼓励更新”，而是给地方递了一套工具箱。

为什么江苏要这么急？

因为江苏城市已经进入另一个阶段。2025年末，江苏常住人口8518万人，常住人口城镇化率达到76.2%。这意味着，江苏大多数人口已经生活在城市里，城市建设的重点不再只是“把人装进城市”，而是“让已经住在城市里的人，住得更方便、更安全、更有机会”。

过去城市发展靠新区、开发区、卖地、盖房子，很容易看见增量。现在不一样了，很多地方的真正问题，不是没有楼，而是楼老了；不是没有空间，而是空间不好用；不是没有街区，而是街区没有消费；不是没有产业基础，而是老厂区和新产业之间没有接上。

所以，城市更新在江苏，已经不是可做可不做的选项，而是必须加快推进的现实任务。

这次政策，解决的是城市更新最难的四件事

城市更新听起来很好，但真正做起来很难。

第一难，是规划。老城区天然条件复杂，地块碎、道路窄、建筑密度高、产权关系老旧。如果完全按照新建项目标准去套，很多更新项目一开始就做不了。这次政策提出提升规划编制弹性，支持详细规划动态调整，也允许在一定条件下优化规划指标。

这里有一个概念需要解释：容积率。容积率简单说，就是一块地上能盖多少建筑面积。过去很多老小区、老厂区想更新，账算不过来，就是因为不能增加有效空间。现在政策提出，公共服务设施、老旧住宅成套化改造等项目，在不对周边产生负面影响的前提下，新增建筑面积可不受原规划容积率指标制约。这对老旧住房自主更新很关键。

第二难，是土地。过去一块地是什么用途，往往被锁得很死。工业用地就是工业，商业用地就是商业，教育、养老、文旅、社区服务想进来，手续复杂，成本也高。新政策支持用地功能兼容、混合开发利用，也支持既有建筑在不增加容积率和高度的情况下合理转换功能。

这句话落到城市里，就很具体。

一个老厂房，不一定非要继续空着，也不一定只能拆掉。它可以变成研发中试空间、工业设计中心、技能培训基地、仓储展销中心、文创消费场景。一个闲置办公楼，也可能转向养老托育、学生宿舍、社区服务、青年公寓。城市更新的关键，不是把所有旧资产推倒，而是让它们重新有用途。

徐州不是缺空间，而是很多空间还停留在旧时代的使用方式里。

第三难，是产权。很多老房子、老厂区、老街区，最麻烦的不是设计，而是产权。一个片区里可能有国企资产、集体资产、个人产权、抵押房产、历史遗留建筑。谁来更新、怎么归集、怎么登记、怎么分配，任何一个环节卡住，项目都动不了。

这次政策专门提出优化产权归集和不动产登记服务，包括历史遗留问题处置、产权调整协议、预告登记、“带押过户”“无还本续贷”等安排。说到底，就是让那些原本因为产权复杂而沉睡的资产，有机会进入更新流程。

第四难，是钱。城市更新不能只靠情怀，也不能只靠财政。政策提出加大财政资金支持，探索“拨改投”、专项债、基础设施REITs、特许经营、政策性金融工具等方式。

“拨改投”可以理解为，财政资金不只是一次性拨款，而是以投资方式撬动更多资金。REITs则是把有稳定收益的基础设施资产打包上市融资。特许经营适合停车场、管网、公共服务设施等有收费基础的项目。

这说明一个变化：以后城市更新项目要想真正落地，不能只会讲意义，还要能算清账。谁能形成稳定现金流，谁更容易拿到资金；谁只会做概念，谁就容易停在规划图上。

无锡已经在做片区统筹，徐州不能只做零散修补

江苏各城市里，无锡走得比较靠前。无锡近年来探索片区统筹，通过区域整体平衡、片区统筹运作，把基础设施提升和优质资产运营结合起来。近3年，无锡动态谋划储备了39个综合更新片区、476个项目，拉动多元主体总投资近1600亿元。

这里面最值得徐州看的，不是数字本身，而是方法。

无锡不是只改一个小区、修一条路，而是把城市更新从“单点突破”推向“片区统筹”。比如火车站及周边街区更新，不只是改造站前广场，而是围绕枢纽、运河、老城功能一起考虑。

这对徐州非常重要。

徐州有很多适合做城市更新的片区：老火车站周边、户部山—回龙窝片区、老工业片区、老商圈、老旧小区集中区域，以及一批国企、行政事业单位和平台公司持有的低效闲置资产。

但徐州要避免一种误区：把城市更新做成零散项目清单。今天修一个小区，明天改一条街，后天包装一个文旅街区，看起来动作很多，但如果片区功能没有重组，消费人群没有导入，公共服务没有补足，最后很容易变成“看上去更新了，实际并没有变好用”。

老城更新最怕只改外表，不改功能；只做景观，不做人流；只讲情怀，不算运营。

徐州真正需要的是片区级城市更新。比如老火车站周边，不能只看交通节点，还要看它能不能重新成为城市门户、商业入口和公共活动空间。比如老厂房，不能只做网红打卡，而要结合工程机械、安全应急、食品加工、现代物流等产业基础，导入展销、研发、培训、供应链服务和产业服务功能。比如老商圈，不能只靠装修和灯光，而要解决停车、业态、租金、客群和夜间消费的问题。

城市更新会影响普通人的房子、店铺和工作

这轮城市更新，离普通人并不远。

如果你住在老小区，未来要关注的不只是小区会不会刷墙、修路、换管网，更要看有没有可能加装电梯、补停车位、增加养老托育设施、完善社区商业，甚至进入自主更新通道。老小区的价值，不再只看地段，还要看能不能被纳入更新机制。

如果你家里有老房子、商铺或闲置资产，要关注片区规划和功能转换政策。过去一些位置不错但使用效率低的房产，可能因为城市更新重新获得价值。但也不能盲目乐观，关键要看片区有没有真实客流、有没有公共投入、有没有持续运营主体。

如果你做小生意，城市更新可能带来新机会。社区商业、老街区消费、文旅体验、养老托育、轻餐饮、生活服务，都可能在更新片区里重新洗牌。但选址时不能只看“政府要打造”，更要看常住人口、停车条件、租金水平、消费频次和竞争密度。

如果你在规划、设计、施工、物业、招商、资产运营行业，这轮更新也会改变工作机会。过去很多项目重建设、轻运营，以后城市更新更需要“策划、规划、融资、建设、招商、运营”一体化能力。只会画图的人价值会下降，能把资产盘活、把账算清、把业态落地的人会更重要。

徐州接下来该怎么接住这轮政策

徐州不应该把城市更新理解成“哪里旧就改哪里”，而应该建立一套排序逻辑。

第一，优先更新能改善民生痛点的地方。比如老旧小区集中片区，停车难、养老难、托育少、公共空间不足，这些问题解决了，居民获得感最直接。

第二，优先更新能承接产业功能的地方。徐州不是纯消费型城市，不能所有老厂房都往咖啡馆、文创店、夜市方向走。更适合徐州的，是把老工业空间改造成产业服务空间，让老资产服务新产业。

第三，优先更新能形成现金流的地方。城市更新不是一次性工程，而是长期运营。停车、租赁、社区服务、商业经营、文旅消费、产业服务，都可能形成现金流。没有现金流的项目，很容易变成财政负担。

第四，优先更新城市门户和关键节点。火车站、高铁站、老商圈、主干道沿线、历史文化片区，这些地方代表城市第一印象。更新好了，不只是好看，而是能影响外来人口、游客、投资者对城市的判断。

城市更新不是为了让城市看起来更新，而是让城市重新具备创造收入、承载生活、吸引人留下的能力。

江苏已经把政策工具递出来了。规划可以更弹性，土地可以更兼容，产权可以更顺，融资渠道可以更多，审批流程可以更简。接下来考验各个城市的，不是会不会喊口号，而是有没有能力把政策翻译成项目，把项目翻译成场景，把场景翻译成普通人的生活变化。

对徐州来说，城市更新不是小修小补，也不是大拆大建的回归。它更像一次城市再组织：把老城的生活重新理顺，把老厂房的功能重新定义，把老商圈的人流重新聚起来，把低效资产重新变成有效资源。

再更新，快更新。真正的意思不是着急开工，而是城市必须尽快适应一个新现实：增量时代过去后，谁能把存量空间用好，谁才有下一轮竞争力。

城市更新这件事，最后看的不是墙面新不新，而是人愿不愿意住，店能不能活，产业能不能进，年轻人有没有理由留下。

如果让你选，徐州最该优先更新的是老小区、老商圈、老厂房，还是火车站周边这样的城市门户片区？

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