珠三角大镇，要“扩权”？

中山的大镇，可能要“升级”了。

最近，广东省正式公布《关于支持中山在参与粤港澳大湾区建设中加快高质量发展的意见》（以下简称《意见》）。

值得关注的是，《意见》明确提出，在中山开展特大镇改革试点，赋予特大镇与人口和经济规模相适应的县级经济社会管理权，给予中山镇街比照享有县区一级公共服务资源政策支持，推动有条件的中心镇按照小城市标准规划建设。

在珠三角，由于经济体量持续增长和外来人口的不断涌入，不少镇的人口和经济体量，超过了全国大部分县，形成特大镇。这些大镇的改革方向，一直备受关注。

中山大镇改革试点，将带来哪些变化？

“小马拉大车”困局

与全国不少地级市不同的是，中山是一座“直筒子”地级市，即该市未下辖行政编制的区县。据了解，目前中山市下辖15个镇、8个街道。这种结构，在过去被认为提升了行政效率。

中国综合开发研究院（深圳）研究员宋丁分析，以国内行政管理架构观察，虽然直管镇在多项权限上高于普通镇，但随着时代发展，这些直管镇的经济规模、人口规模不断提升，面对超大规模人口和复杂治理需求时，镇的行政体制很难应对得游刃有余。

中山市小榄镇就是特大镇代表之一。在2021年合并东升镇后，小榄镇常住人口超78万人，户籍人口约33.6万人，2025年GDP突破610亿元。这种大体量的镇街，其人口规模和经济水平，已经超过了广东省内不少县区。

中山小榄镇街景 图/视觉中国

2025年6月发布的《2025中国镇域经济高质量发展研究》报告显示，广东有102个镇上榜，其中，中山有12个镇入围“2025镇域经济500强”，中山的小榄镇入选前100强，排名第17。

小榄镇还形成了独具特色的支柱产业，根据官方数据，其拥有亿元以上企业272家、规上工业企业1023家，市场主体突破11.4万户，总量居全市镇街第一。拥有华帝、长青、木林森、中顺洁柔、三和管桩、力王、正业7家上市公司，专精特新“小巨人”企业6家。

在中国商业经济学会副会长宋向清看来，中山以小榄镇为代表的特大镇，普遍面临资源匹配不足、治理效能受限等困境。

他说，这些特大镇人口超数十万、GDP达数百亿元，已具备县区级体量，却仍沿用镇级行政架构与权限，承担着产业发展、规划建设、民生服务、社会治理等海量事务，但在项目审批、土地利用、财政支配、执法处罚等核心权限上仍高度受限，形成“小马拉大车”的困局 。

同时，这些特大镇公共服务、机构编制、人员力量等资源仅按镇级标准配置，难以匹配超大规模人口与经济体量的治理需求，导致服务供给不足、产业升级受限、城镇建设标准偏低等问题，制约镇域高质量发展。

他认为，发展需要权责对等，只有赋予与经济规模、人口规模匹配的县级权限，才能让镇政府自主决策、高效处置发展与治理事务。此外还需要不断激活发展动能，拥有县级财权、地权、事权后，可灵活制定产业政策，统筹土地资源，优化营商环境，培育特色产业集群。

如何改变

相比层级较多的设区市，在不少业内人士看来，中山这样的“直筒子市”，赋予特大镇区县一级的权限，从操作角度看更容易。

宋向清认为，中山“市直管镇”无区县中间层，扁平化架构让政策传导直达、层级壁垒少，事权下放经验成熟，改革阻力小、推进快；可直接统筹市级资源向特大镇倾斜，无须经过县级统筹，权限下放更直接、资源下沉更高效，有利于快速构建“市—强镇”高效治理体系 。

那么，对于特大镇而言，其与县区一级的行政区相比，究竟在哪些方面需要加强？

在宋向清看来，部分特大镇亟须更加完整的县级经济社会管理权限。这些权限包括但不限于行政审批、规划建设、财政税收、市场监管、行政执法等。还应在产业项目的投资审批、土地规划与出让、财政预算与资金统筹、企业注册与监管、环保安监执法等方面，拥有县区一级的相应权限。

比如，早在2014年，隶属浙江省温州市苍南县的超大镇龙港成为全国第一批国家新型城镇化两个镇级试点之一，开启了“扩权”改革，下放的权力事项很多，类似安监、国土、住建、城市执法等“责大，权小”的权力事项被大量下放至镇级。有业内声音认为，目前如果珠三角超大镇想要“升级”，龙港的经验可以参考。

除了增加经济社会管理权，这些大镇“升级”的另外一项重要议题是提升公共服务水平。

此次《意见》出台，被认为是“深中一体化”发展提速的关键标志。《意见》提出，高标准推进珠江口东西两岸融合发展，积极推动规划、营商环境、产业、交通、创新、公共服务和社会治理等一体化。支持深圳、中山两市加强规划统筹，深化跨市国土空间规划会商机制。

但想要推进珠江口东西两岸融合发展，承接深圳的产业溢出，“升级”镇域的公共服务水平，被不少业内人士认为非常关键。

在宋丁看来，《意见》的出台对中山而言是一次关键的发展机遇。深圳本身产业基础较好，但由于土地面积所限，会有一部分产业溢出。中山能否承接这些产业，除了产业规划、交通和营商环境这些因素，公共服务是极为重要的一环。因为当下不少新兴产业的发展，高度依赖人才，优质的教育和医疗资源是影响人才流动的关键因素。企业落户也会考虑这一因素，一些经济发展较好的特大镇的公共服务，绝不应该只停留在镇级水平。

“这些特大镇需要提升服务，按更高标准配置教育、医疗、交通等公共资源，加快城镇向现代化小城市转型，实现产城融合与民生改善。”宋丁分析。

不过，开展特大镇改革试点并非一蹴而就的工作，还需要解决不少难点。宋向清认为，镇级机构编制、人才力量、治理能力先天不足，承接县级权限后易出现“接不住、用不好”问题；同时，全市23个镇街发展差异大，统一赋权易造成不均衡，需精准分类改革。此外，长期“散装发展”导致镇域产业同质化、资源碎片化，改革中需破解跨镇协同、全域规划难题。

记者：赵越

（zhaoyue1@chinanews.com.cn）

编辑：孙晓波