酝酿三十多年的社会救助法出台，未来落地有哪些挑战？

酝酿超过三十年之久的社会救助法正式出台，终结了我国社会救助领域长期缺乏国家层面基本法律的历史。

4月30日，十四届全国人大常委会第二十二次会议表决通过社会救助法，该法将自今年7月1日起施行。

社会救助法立法历经多年努力。从1995年起，社会救助立法项目就多次被纳入立法规划，但始终未能进入全国人大常委会的审议程序。2014年2月，国务院出台《社会救助暂行办法》，这部法规成为后续十余年间社会救助领域最主要的法规依据，但其位阶较低，各界对出台一部法律的呼声不断。

2025年6月，社会救助法草案提请全国人大常委会会议初审，立法开始提速。今年2月、4月，法律草案提请立法机关进行二审、三审，并于4月30日获表决通过。

社会救助法全文共七章78条，对救助对象和措施、救助程序、社会力量参与等作出规定，不仅明确了政府的兜底责任，而且还推动扩大社会救助范围，突破式提及“服务类社会救助”。

法律实施在即，具体条款如何落到实处，则面临多重挑战。“要尽快启动社会救助法的释法工作，细化各项制度的具体标准、程序和责任。”浙江工业大学公共管理学院教授祝建华长期关注社会救助工作，他告诉第一财经记者，基层执行能力待提高、跨部门的数据共享壁垒、资金保障的区域不平衡等问题都将考验法律的实施效果。

救助扩围、分层分类

推动扩大社会救助范围，明确国家建立健全分层分类的社会救助体系，是社会救助法的一大亮点。

在以往我国社会救助体系中，最低生活保障制度，也就是大家熟知的“低保制度”，被认为是兜底性的核心制度安排。在实践中，这项制度常与许多专项救助和临时救助捆绑，导致低保对象和其他低收入群体间的收入差距出现扩大的趋势，形成社会救助的“悬崖效应”。

“有些家庭可能因为收入稍微高出保障线一点点，就无法进入社会救助的范围，还有家庭因为教育、医疗或者突发事故的刚性支出，造成实际生活非常困难，但也无法被纳入救助体系。”中国人民大学教授郭瑜此前告诉第一财经，低保制度的发展进入了瓶颈期，社会救助的覆盖面受限。

在此背景下，社会救助法明确在特困人员、最低生活保障家庭等社会救助对象的基础上，增加最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭作为社会救助对象。祝建华认为，这将对未来全国层面的社会救助扩围，起到重要的指导意义。

同时，该法律还突出了社会救助分层分类的理念，明确国家建立健全分层分类的社会救助体系，科学认定社会救助对象，根据救助对象类型、困难程度等及时有针对性地给予社会救助。这有助于实现社会救助的精准覆盖。

具体来说，法律明确“社会救助分为基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助”。基本生活救助包括特困人员供养和最低生活保障；专项社会救助包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助；急难社会救助包括临时救助、疾病应急救助、生活无着的流散人员救助。同时，县级以上人民政府可以结合实际，增加相应的社会救助帮扶措施。

“服务类社会救助”被写入了社会救助法，亦是一大突破。以往社会救助主要指向现金或者物质救助，此次则明确“国家积极发展服务类社会救助，为社会救助对象提供必要的照护服务、生活服务、关爱服务等”。祝建华认为，服务类社会救助是未来几年重点发展的救助方式之一，目前其发展较为滞后，未来要进一步推动服务类社会救助规范化发展。

“对服务类社会救助具体的实施方式、资金保障等问题要进一步完善，扎扎实实落实‘物质+服务’的救助方式在实现‘保基本、防风险、促发展’功能中的效能。”他表示。

鼓励社会力量参与，如何落地

社会救助法另一大看点在于设立了专章明确社会力量参与救助，在一些学者看来这将有助于社会救助体系的多元化发展。

上述法律明确“加强政府救助与社会力量参与有效衔接和协同”，“动员和引导慈善组织等社会力量加大社会救助方面的帮扶力度”，还规定“社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处可以将社会救助中属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，通过政府购买服务方式实施”。

为激励社会力量参与，法律规定“社会力量参与社会救助，依法享受相关优惠政策”，“对在社会救助工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”。未来，慈善组织、社会工作服务机构、志愿服务组织等社会力量可能会更积极地参与社会救助。

不过，也有意见提出要谨慎看待社会力量参与救助的落地效果。有专家曾对第一财经记者表示，法律中对社会组织参与救助程序的一些条款设计，比如鼓励社会工作服务机构和社会工作者提供访视照料、心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务，现实中有多少社会组织具备足够的资质，社会组织能在多大程度上承接住这些职能，都需要打个问号。

祝建华强调，社会组织的能力建设很重要，它们要能承担一些专业的服务类社会救助项目。“目前社会力量参与的激励机制不够健全，需要尽快健全社会力量参与的激励、引导相关政策，形成完整的制度体系”。

基层执行能力不足是一大考验

法律未来落地实施将面临多重挑战，其中最突出的可能是基层执行能力不足的问题。

“当前乡镇街道普遍存在人少事多、人员流动性大、专业能力欠缺的问题，中西部欠发达地区尤为严重，入户调查、动态管理、服务类社会救助等任务往往会出现力不从心的情况。”祝建华表示。

多名专家此前接受第一财经采访时均提到，未来社会救助范围扩大后，实际的救助性措施能否跟上，是一个问题。中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国人民大学教授杨立雄曾多年参与民政工作。他曾告诉第一财经，很多冲突发生在基层，比如此前临时救助和医疗救助的边界就不是很清晰，扩大社会救助范围也有可能加大基层工作人员的工作量。

与此同时，社会救助法还明确了救助程序中的主动发现机制，规定乡镇人民政府、街道办事处应当主动了解本行政区域内居民生活状况，发现需要救助的家庭和人员，应当及时告知相关社会救助政策，并依法协助申请或者组织救助。这一机制曾引发学界担忧：如果过于强制，是否可能挫伤基层经办人员的工作积极性？

祝建华建议，未来要全面加强基层经办能力建设，明确人员编制标准，建立统一培训体系，推进基层社会救助工作队伍的专业化发展。同时，流散人员的救助也需要进一步突破，一些新业态从业者面临的贫困风险值得重视。

他还提到，资金保障的区域不平衡和可持续性问题突出，这也将制约法律的实施效果。未来社会救助扩围，将影响财政支出的压力，中央和地方财政应做好准备。

此外，由于社会救助涉及民政、教育、人社、住建、卫健等多个部门，不同部门之间如何协调配合、共享信息，是一个“老大难”问题。

“尽管这些年社会救助的数字化发展迅速，但跨部门数据共享壁垒依然存在，各部门信息孤岛问题尚未根本解决。”祝建华建议，要加快社会救助数智化的发展，尤其是进一步强化人工智能赋能，实现跨部门数据实时共享，充分发挥人工智能在社会救助相关业务领域的作用。