特朗普减税3.7万亿加125%关税，影响全球供应链

01.特朗普第二任期经济政策的逻辑与趋势

2025年1月，特朗普正式开启其第二个总统任期，他继续打着“美国优先”的旗号，聚焦“打击非法移民”“把工作带回美国”的目标。特朗普再次上台也面临一些与第一任期不同的处境，促使其在推行一系列内政外交政策时更加强硬：

其二，他充分吸取了第一任期他任命的共和党建制派官员对他不忠诚，以及深层政府拒不忠实贯彻其政策的教训。这次上台特朗普精心挑选、任免了很多忠诚于他本人的高级官员。清算深层政府成为特朗普第二任期执政首月的重中之重。在第一任期得不到官僚体制有力支持的他，就曾形容联邦政府机构是“沼泽”，发誓要进行清理。国务院、司法部、中央情报局、美国国际开发署乃至军方，都被特朗普视为“495公路圈”内的“沼泽中的大鱼”。在他和马斯克的共同努力之下，美国建制派精英和中高级事务官之间编织的利益共生网络浮出水面。

目前，大部分美国民众乐见其成，因为普通民众已经对美国的传统精英政治、金钱政治感到厌倦。特朗普之所以要这么做，主要是为了清除执政障碍，顺便节约联邦财政开支。他上任后便指派马斯克牵头组建“政府效率部”，以削减冗余支出、提升行政效率为名，整顿那些不认同他政策理念的职业官僚。他借助“政府效率部”的审查，通过裁减联邦政府机构和人员来立威，将这次运动作为其第二任期针对华盛顿官僚体制的一次“忠诚测试”。

要把握特朗普第二任期经济政策的基本逻辑和未来动向，就必须抓住两条主线索：一是权，二是钱。“权”是指选票的来源问题，即特朗普在政治上要讨好谁，可以让谁来承担更多代价；“钱”则是指联邦财政的收支问题，即他要在什么方向花钱，又从哪里筹钱。按照这两条主线，我们可以探究特朗普在第二任期的施策方向。

特朗普第二次上台时的美国面临更加严峻的国际收支失衡和财政困境。持续的贸易逆差和财政赤字规模，积累了大量外债，让美国债务存量居高不下，2024年美国联邦总公共债务占GDP的比重超过124%，其中公众持有的债务占GDP的比重接近100%，这部分国债是由联邦政府系统之外的各类实体，包括美联储、外国政府等持有的。

从理论上讲，只要美元继续被世界各国接受为最重要的国际储备货币，美债继续被视为安全资产的首选，各国继续愿意持有美元，那么美国国债的规模就可以持续滚动下去。但是当前的美元霸权是建立在世界各国对美国国家信用的信心之上的，这也是美国债务可持续的关键，如果债务长期依靠美联储扩表和顺差国的美元回流来维持，美国自身的债务规模和利息支出却居高不下，那么最后必将削弱人们对美元的国际信任。

对美国而言，持续积累的经常账户逆差，可以通过金融账户的资本净流入进行平衡，但是会不断形成海外净负债。海外净负债规模越来越大，占GDP的比重不断上升，就会使国际投资者和各国政府更加担忧美债风险，直到不再购入美元资产。

特朗普第二次上任，美国正处在高通胀和高利率的经济环境之中，这将对减税的政策效果造成较大约束。经济实力的相对下降，使美国越来越不愿意承担为世界提供公共物品的责任，特朗普想要减少联邦财政对国际事务的支出，这也是他不断退出国际协定，裁撤美国国际开发署，试图推卸国际责任，要求盟友增加军费预算的直接原因。1981—2025年美国贸易逆差和联邦财政赤字情况以及2009—2025年美国不同期限国债收益率曲线，如图2.8、图2.9所示。

02.减税仍是特朗普的核心政策

减税是特朗普治国理政的核心经济政策。在特朗普和共和党人看来，从个人到企业的全面减税，既可以增加家庭收入所得，从而刺激消费，也能够降低企业经营成本，提高企业扩大再生产的能力，进而促进经济增长与增加就业，从而扩大税基，令税收增加，因此他热衷于启动大规模的减税法案。

减税有利于吸引美国跨国公司将制造业回流本土，从而实现他那个“把工作带回美国”的竞选承诺。大企业在海外投资设厂或者将生产业务外包的主要目标就是降低成本，而减税是降低企业成本最直接、最简单的办法。

在特朗普和共和党人看来，其第一个任期前三年美国经济表现之所以不错，关键在于落实了他的第一期减税方案。第一期减税力度大约是每年2500亿美元，其中个人所得税的减免让中产阶级能够获得更多现金用于消费，企业所得税的降低则激励美国企业将海外利润拿回美国国内进行再投资或分红。

但是由于2018年底的中期选举，共和党丢掉了众议院多数席位，被民主党掌握了钱袋子，所以他当时的第二期减税计划就没能落地。随着第二次上台执政，并且共和党控制了国会参众两院，他必将再次力推大规模减税法案，并计划对遗产税、个人所得税进行减免。

2025年1月上任之后，特朗普希望通过“大而美”法案（One Big, Beautiful Bill Act）来延续其2017年《减税与就业法案》的减税政策，同时还要增加1500亿美元国防支出；拨款700亿美元加强边境安全，每年最多遣返100万人；提高州与地方税的扣除额度，扣减上限从1万美元提高到4万美元；收紧医疗补助和补充营养援助计划资格；取消《通胀削减法案》中的多项绿色能源补贴。

该法案将国家债务上限新增5万亿美元，使总额从原有的36.1万亿美元推高至约41.1万亿美元。该法案在国会参众两院闯关成功后，于2025年7月4日美国独立日当天由特朗普签署生效。根据美国国会预算办公室的预测，“大而美”法案将减少3.7万亿美元的收入，未来10年将增加3.25万亿美元的财政赤字。

03.控制债务利息支出是滚动美债的关键

债务利息支出是理解特朗普第二任期施政逻辑，判断美国债务可持续性的关键因素。

如上所述，特朗普的减税政策将导致联邦财政的巨大亏空和赤字上升，而联邦财政支出中有大量是社会保障、医疗保险和医疗补助等强制性支出，减支的空间并不大，而且推进也不易，特朗普在这种财政空间下只能指望美联储配合他的政策节奏持续减息，这将直接有利于控制或降低特朗普政府滚动联邦债务所需支付的利息，而且减息有利于刺激股市、房地产上涨和经济繁荣。因此，特朗普第二任期的货币政策将再次追求大幅减息和扩表。

特朗普所做的很多事情，都是为了控制债务利息支出，从而使他尽可能避免被民主党用债务上限问题约束。其实，美国联邦债务规模扩张和利息支出提高并不一定会导致债务不可持续，如果美国长期国债收益率低于GDP增速，那么债务占GDP的比例反而会下降，这时候即使债务规模较大，仍具有可持续性。

近几十年来，美国国债一直被视为全球不可替代的安全资产，国债收益率被视为全球金融市场的基准利率，直接影响全球债券、股票和信贷市场的定价。这次特朗普上任之后，经常施压美联储降息，从而控制国债利息滚动的成本。他准备任命一个愿意配合他的美联储主席，从规则上讲，美联储是独立于白宫的，总统只有任命美联储主席的权力，但没有中途罢免他的权力。

自2022年以来，迅速蹿升的国债利息支出已成为美国联邦财政的巨大负担。根据美国财政部的财政数据，2025财年，美国联邦政府的净利息支出已经达到9703.59亿美元，超过了国防预算总支出水平（9166.49亿美元）（见图2.10）。借新债还旧债，旧债利息低，新债利息高。按照白宫管理和预算办公室估计，国债利息净支出在2025年之后将会突破1万亿美元，将分别占GDP的3.29%和联邦财政支出的13.3%。

所以，美国的债务规模是否具有可持续性？第一，取决于国会是否会通过债务上限的提升，帮助特朗普暂时缓解问题。第二，是否还有投资者持续买入美国国债，现在中国、日本的购买意愿都不大，最后的买家只能是美联储。

截至2025年12月底，美联储持有的美国国债存量为4.23万亿美元，占美国总公共债务的10.98%（见图2.11）。美联储可以通过扩张其资产负债表来消化这些国债，但其政治前提是，美联储主席愿意配合特朗普的政策节奏降息。

进入21世纪，美国联邦债务规模从2000年的5.7万亿美元上涨至2019年的23.2万亿美元，短短20年翻了两番还多，然而联邦政府的国债利息净支出却没有大幅增加，长期稳定在2000亿～3000亿美元的水平，尤其是2008年全球金融危机爆发之后，美联储长期维持低利率甚至零利率政策，大举购买长期国债，有效压低了美国国债收益率，为联邦债务规模扩张提供了有利条件。美国利率曲线的不断下沉，降低了美债的平均融资成本。但是2022年以后却是另一番情景：国债利息净支出急剧攀升，投资者对美国联邦债务的担忧加剧，推动不同期限的国债收益率整体攀升（见图2.9）。

减息既可以为特朗普第二任期省下很多国债利息开支，又能增进财富，从而为他的第二次减税安排保驾护航。随着2009年以后低息时期发行的中长期国债逐渐到期，联邦政府需要借新还旧，滚动超过36万亿美元的国债存量，新债的利息是以更高收益率（2025年十年期国债收益率在4.5%左右的水平）为基准的，所以近年来美国的国债利息支出超过了军费支出。

特朗普想让美联储通过购入长期国债来压低其收益率，如果能把国债的平均利率降低一个百分点，那一年就可以为他创造3000多亿美元的财政空间。他心心念念的“漂亮的边境墙”，也不过才几百亿美元规模。而且，减息将会激励投资者购买其他更高风险的金融资产，抬高金融资产价格，刺激消费和投资增长。

美联储的利率政策转向，也会对美元指数产生巨大影响，美元指数大概率会进入下行周期，甚至大跌。特朗普政府认为，导致美国持续的贸易逆差、产业空心化的根源在于美元汇率被高估，让美联储减息的主要目的是在国际收支层面促进美元贬值，削减贸易逆差，以及稀释外国投资者持有的美债价值。

04.对外加征关税为国内减税买单

特朗普第二任期要落实减税法案，会导致联邦财政收入减少，财政赤字增加，他将面临钱从哪里来的问题。按照美国联邦财政的游戏规则，总统“请客”理应自己“买单”。特朗普力推的第二次减税安排，需要他找到额外的财源来提供资金，通过加征关税，增加联邦财政收入，在一定程度上填补减税带来的联邦财政收入空缺。

特朗普贸易政策的核心工具是关税，特朗普第二任期打压中国的第一步同样是加征关税。特朗普在竞选期间和上任后多次提到要对中国商品加征关税。在竞选期间，特朗普曾表示会对中国生产的商品加征60%，甚至更高的关税，并表示如果金砖国家通过创造新的货币，或支持其他替代货币来削弱美元的主导地位，将对金砖国家与美国开展的贸易征收至少100%的关税。特朗普在竞选中也提到，他还将对中国出海设厂生产并经由墨西哥出口到美国的汽车征收高额关税，因此，不排除特朗普未来可能会对中国企业在第三国设厂生产的产品加税。

由此可以看到，他上任后的前100天对外频繁发动关税战，主要目的仍和上次一样——多收一点钱。2024年美国的货物进口总额约为3.3万亿美元，即便特朗普政府向所有贸易伙伴只征收10%的基准关税，美国一年的关税收入便多了至少3000亿美元的进账。特朗普对外祭出对等关税，要求贸易伙伴不许报复，并配合他一起演一场“向贸易逆差开战”的戏，然后再来一对对完成双边谈判，从而向国内支持者树立起他强硬捍卫美国利益的英雄形象。

2025年2月1日，特朗普政府以芬太尼问题为由向中国发难，宣布对中国所有输美商品加征10%的关税，这一措施是在其第一任期已对许多中国产品加征25%关税基础上的进一步加征。3月4日，美国以芬太尼为由再对中国商品加征10%的关税。此外，特朗普政府计划对进港的中国船只征收最高达150万美元的费用。

4月2日，特朗普更是向世界主要贸易伙伴加征对等关税，即其他国家对美国商品征收关税的，美国也对这些国家的商品征收同等或更高的关税，同时对包括中国在内的所有贸易伙伴设立10%的“基准关税”，将中国输美商品的税率在之前累计的基础上再提高34%。此举引发中国政府的坚决反制，4月4日，中国国务院关税税则委员会宣布自4月10日起对原产于美国的所有进口商品加征34%的关税。

2025年4月2日，美国总统特朗普在首都华盛顿白宫展示签署后的关于所谓“对等关税”的行政令。 图源：新华社

4月8日，美国将此前宣布的对中国输美产品加征34%的所谓“对等关税”，进一步提高50%，达到84%。4月9日，美国再次提高关税至125%，覆盖半导体、新能源汽车、生物医药等产业。4月10日，中国将对原产于美国的所有进口商品，在现行适用关税税率基础上加征84%的关税。4月11日，中国进一步将对美商品加征关税税率提高至125%。双方在关税上不断加码，严重阻碍了双边贸易的正常往来。

5月10—11日，中美双方在瑞士日内瓦举行经贸高层会谈，双方同意将相互加征的关税降至4月2日的34%，其中的24%在90天内暂停实施，只保留剩余10%的关税。在日内瓦会谈，中美双方同意建立经贸磋商机制，并在第三国举行了多轮会谈，就芬太尼的执法合作、芯片和稀土的出口管制、收购TikTok、美国对中国制造业展开“301调查”等重要议题展开谈判。7月底双方同意继续延长90天的关税休战期。最终，2025年11月，中美元首在韩国釜山会晤之后，双方达成为期一年的“休战期”。

关税更多是作为特朗普政府对华经贸谈判的筹码，实际上是要求中国主动配合削减对美国的巨额贸易顺差。减少贸易逆差一直是特朗普对外经济政策的核心诉求，特朗普在第二任期时在这一立场上更加强硬。特朗普第一任期就曾明确要求中国将对美贸易顺差削减1000亿美元，在其第二任期可能会继续设定具体的削减目标，并以此作为中美达成贸易协议的筹码。同时美国政府还将持续施压中国进一步开放市场，增加对美国商品和服务的进口，这可能包括要求中国降低非关税壁垒、加强知识产权保护、取消所谓的“强制技术转让”等。

05.特朗普第二任期对中美经贸关系的影响

中美贸易战边打边谈，持续反复，大幅调整中美经贸关系的声音一直存在。特朗普在第二任期开始后立即签署《美国优先贸易政策》备忘录，特别提出了对中美经贸关系的调查评估，包括审查中美之间有关经贸的相关协定，评估中国是否按照相关协定行事，调查中国是否存在对美国经济造成不利影响的行为，评估此前对中国加征关税的情况等，并多次提到将根据调查情况采取征收关税等措施。

这份备忘录也明确地展现了特朗普第二任期对外经济政策的核心目标：通过贸易政策刺激美国国内的投资和生产力，从而创造更多就业机会；增强美国在关键工业和技术领域的优势，减少对外国的依赖；通过缩小贸易逆差和应对不公平贸易行为来增强国家安全；确保贸易政策的最终受益者是美国国内的各类经济参与者。

2025年2月21日，特朗普政府又发布了《美国优先投资政策》的备忘录，强调“经济安全就是国家安全”，特别提出限制中国在关键技术和敏感领域的投资，以维护国家安全。美国政府对欧盟、日本、韩国、海湾阿拉伯国家合作委员会国家等贸易伙伴施加政治压力，以外国对美投资来换取美国关税减让，这些资金会投向美国的国防、航空航天、先进制造、人工智能、能源基础设施以及造船等战略性产业领域。实际上，特朗普试图让盟友和伙伴为美国的产业政策“买单”，将制造业回流的财政负担转嫁出去，这样有利于特朗普达成改善联邦财政状况、促进国内经济增长和就业、改善本国国际收支等多重目标。

2025年4月，白宫发布了《美国优先贸易政策》备忘录报告的执行摘要指出，美国要对中国的“非市场政策和行为”展开多次“301调查”；要评估美国与中国的永久性正常贸易关系，控诉中国自2000年起获得美国“永久性正常贸易关系”以来，利用所谓的“国家主导的资本投资和补贴、工业产能过剩、宽松的劳动和环境标准、强制技术转让政策，以及众多保护主义措施”，使得美中贸易逆差持续扩大；美国将重塑贸易关系，优先考虑经济和国家安全，重建作为生产者和建设者的国家地位，从而减少贸易逆差，促进国内就业、创新和经济增长。

其实，美国国会参众两院于2025年1月24日便提出了撤销中国永久性正常贸易关系的《恢复贸易公平法案》。根据该法案，一旦终止对中国的永久性正常贸易关系，中国向美国出口的商品将无法享受最惠国税率，此后非战略性商品将被最低征收35%的从价关税，战略性商品将被最低征收100%的关税。

因此，如果美国下决心要与中国进行“战略性脱钩”，极有可能取消中国的最惠国待遇，2025年前后，美国最惠国关税平均税率仅为2.2%，而美国非最惠国待遇的平均税率为42%，若取消中国的最惠国待遇，中国出口到美国的所有商品都将会面临极高的关税成本。

自2018年中美贸易战开始，中国的电子信息产品、纺织服装、家具制造商等纷纷将部分生产环节和组装业务转移至越南、墨西哥等国，在这些国家进行简单的加工和组装后再出口至美国。中国企业利用这种转口贸易的方式对美国间接出口，以规避美国加征关税带来的成本。

这种行为造成的结果是，东盟国家对美国贸易顺差扩大的同时，对中国的贸易逆差也显著增长。这种现象引起了美国的注意，特朗普第二届政府将转口贸易视为中国规避关税的“漏洞”，旨在通过强化原产地穿透政策和反倾销措施，强化对中国的贸易限制。

特朗普在2024年竞选期间和第二任期非常重视美国进口产品的原产地问题，以防止某些国家通过第三国转运来规避美国的关税或进口禁令。2025年，特朗普政府发动关税战，旨在与主要贸易伙伴（尤其是中国）达成一系列新双边贸易协议的谈判中采取一种专门设置的“特别转运关税”条款，以堵住这些贸易伙伴从第三国转口贸易的可能。如果某些国家的出口商想把货物先运到第三国，再转运美国，试图规避美国的关税壁垒，美国就会对这些转运商品加征额外40%，甚至更高的惩罚性关税，借此堵住绕开美国关税的漏洞。

美国海关与边境保护局（CBP）加大了原产地调查的力度，并与美国商务部加强开展联合执法。商务部负责发起和执行反倾销和反补贴调查，并发布相关裁定，CBP负责执行贸易法律，包括原产地规则和进口禁令，共同确保进入美国市场的产品真正符合其声称的原产地标准。2025年1月，CBP发布《原产地强化合规新规》，针对来自中国的进口货物，要求进口商提供全链条供应链证明，包括原材料、生产地和最终组装地。

CBP将会进一步对美国进口的商品进行原产地溯源，对中国中转墨西哥、东盟等国家和地区出口的商品加征额外关税来加大打击力度，或直接对中国企业进行产业布局的第三方国家加征关税，倒逼第三国强化供应链管控。

例如，美国对马来西亚、泰国等国家的光伏产品加征反倾销税；美国施压东盟国家（如越南）实施更严格的出口合规要求，2025年3月，越南同意与美国共享出口数据；马来西亚担心中美贸易战祸及自身，也敦促中国企业不得利用该国作为生产基地对产品进行重新贴牌以规避美国关税，强调所有出口至美国的光伏产品必须符合马来西亚的法律要求，并且其原产地应当是真正的生产地。美国不仅要求墨西哥设立专门机构审查外国投资，还要求墨西哥限制中国电动汽车厂商在当地建厂，停止中国厂商从墨西哥进口低成本的中国汽车和零部件。

这一系列政策举措无疑会影响中国企业的产业布局，以及供应链的出海规划与分工稳定性，导致企业考虑将部分产能转移到美国本土或其他不受关税影响的国家和地区，以避免被征收高额关税；这也带来了重新投资、劳动力成本提高等问题。通过高关税和原产地审查，美国将进一步逼迫企业将供应链从中国转移出去，并将生产线、产能转移到美国本土或与美国外交关系更紧密的经济体，降低对中国的产业链供应链依赖和潜在风险，这相应增加了未来中国企业出口的不确定性和对外投资的风险。