观点 | 金融机构应对中美制裁规则冲突的解决方案：经营自主权

来源：市场资讯

（来源：金诚同达）

作者 | 汪灵罡

问题的背景

2026年5月2日，中国商务部发布公告，公布关于美国对5家中国企业实施涉伊朗石油制裁措施的阻断禁令。

商务部新闻发言人当日表示，2025年以来，美国根据其制裁其他国家的行政令，以参与伊朗石油交易为由，将恒力石化(大连)炼化有限公司、山东寿光鲁清石化有限公司、山东金诚石化集团有限公司、河北鑫海化工集团有限公司、山东胜星化工有限公司等中国企业列入“特别指定国民清单”(SDN清单)、实施冻结资产和禁止交易等制裁措施。

发言人称，根据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和有关工作机制评估结果，商务部发布禁令，规定不得承认、不得执行、不得遵守美国对上述5家中国企业的制裁措施。

问题的提出

针对同一个主题，如果不同的法律和监管规则对之有相互冲突、不能互洽的规定，一般称之为“竞合”。通常，在同一个国家的法律和监管规则体系中，“竞合”偶尔存在，但并非常态。各国的立法和行政机关都有一批较高立法水平的专家，在立法立规的过程中，还往往征求外部专家的意见和建议，因此能够在最大程度上避免或能够合理技术性地处理“竞合”的问题。

但“竞合”在不同国家和地区的法律和监管规则之间，并不罕见。例如，日本法律对其国民的海外投资行为并无特别的行政许可要求，而中国法律则不允许境内中国籍自然人去进行任何形式的跨境投资行为（满足汇发[2014]37号规定之返程投资除外）。

在大多数情况之下，这些“竞合”并没有好的解决办法，相关主体只能“选边”一个法律或规则而行事，并没有空间可以“骑墙”。“既要也要还要”的理想状态，是几乎不可能的。

在“制裁”领域，中国的金融机构就普遍地面临着中外法律和监管规则严重冲突的“竞合”困境。

一方面，以美国财政部OFAC为代表的外国国家和组织，对中国主体（包括企业和个人）的“歧视性限制限制措施”日益高涨，近年来基本上每个月都会有新的中国主体被OFAC制裁、列入SDN名单。

另一方面，中国《反外国制裁法》第十二条及《实施<反外国制裁法>的规定》第十八条，都禁止“任何组织和个人执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施”。商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第七条规定“国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令”。

那么问题来了，如果一个中国企业或个人被美国财政部OFAC制裁、列入SDN名单，已经为其开立账户的中国境内银行该怎么办？停止服务便违反中国《反外国制裁法》和商务部禁令，继续服务则违反OFAC制裁，何去何从？

01.

美国制裁名单对《反制裁法》的现实挑战

美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control, “OFAC”）制定了数量繁多、对象复杂、强度不一的制裁名单，其适用的被制裁对象包括[1]：（1）特定国家和地区；（2）恐怖分子；（3）跨国贩毒分子；（4）涉及大规模杀伤性武器扩散者；以及（5）其他损害美国国家安全、外交政策或经济利益的人。

这些形形色色的制裁名单，都是美国单方面以本国、本地区法律对外行使长臂管辖权的法律形式。在这些名单中，制裁效力最强、制约能力最大的，无疑是SDN名单。

1. SDN名单的制约效力

SDN（Specially Designated Nationals List）名单，是OFAC各类制裁名单中，制约力最强的一个名单。SDN清单根据美国外交政策和国家安全目标不定期更新。

一旦被列入SDN名单，不得接入美国的金融系统，美国主体不得与之进行任何交易，且其在美国或受美国管辖的财产将被冻结。非美国人与SDN进行某些重大交易可能面临“二级制裁”。SDN清单适用“50%规则”，即由SDN上主体直接或间接持股或控制权50%及以上的实体也会受到同等的制裁限制。

就中国主体而言，被列入SDN清单的主要原因是违反美国针对伊朗、俄罗斯、朝鲜等高风险国家主体的“二级制裁”。截止2026年5月1日，被列入SDN制裁名单中的中国主体（企业和个人），总量已超过1000个。

被列入清单的实体可向OFAC提交书面申请并提供充分理由请求移除，但移除过程耗时漫长、成本高昂且成功率不确定。

例如，香港联交所上市公司巨涛海洋石油服务(HK.03303)曾发布公告[2]，于2025年10月14日向OFAC正式提交了书面申请，申请将其全资子公司蓬莱巨涛海洋工程重工有限公司从SDN制裁名单中移除，但至今没有进展。

2. SDN名单与“次级制裁”

“二级制裁（secondary sanction）”，又称“次级制裁”，是指制裁发起方在对目标方进行制裁的同时，限制第三国实体或个人与目标方进行金融和贸易往来，并对违反规定的第三国实体或个人施加处罚的制裁行为。

“二级制裁”与“一级制裁（primary sanction）”相对应。两者的差异是：“一级制裁”的适用，需要交易本身涉及有美国连接点（U.S. Nexus）来激活，如美元结算、美国货物、美国技术、美国人等。而“二级制裁”的适用，并不需要交易中存在美国连接点，且适用于任何币种的结算。

在“二级制裁”中，只要第三方主体（无论是企业、个人还是金融机构），只要为SDN名单内的主体提供实质性协助，无论该主体或交易有无美国连接点，美国财政部OFAC均有对其实施制裁（blocking sanctions）的权力。

可见，一级制裁措施是美国凭借其经济和科技实力，通过单边制裁实现对被制裁主体的强力约束。二级制裁则建立在一级制裁基础上，目标是将美国的制裁效果扩大化，意在增加第三国经济主体不支持美国制裁措施的成本，迫使第三国经济主体配合对于被制裁主体的限制，从而间接实现多边制裁的效果[3]。

02.

中国反制裁规则与OFAC制裁规则的竞合

《反外国制裁法》第十二条规定：“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”

商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第九条规定：“当事人遵守禁令范围内的外国法律与措施，侵害中国公民、法人或者其他组织合法权益的，中国公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求该当事人赔偿损失。”

这意味着，如果美国财政部OFAC将任何中国主体（组织或个人）列入SDN制裁名单，中国金融机构都不应遵守，都应继续为这些被制裁的中国主体提供金融服务。

但在现实的情况下，任何一家中国金融机构、特定非金融机构，都不可能无视美国OFAC的金融制裁名单，尤其是在涉及“二次制裁”的情境中，否则就可能导致自身可能被OFAC制裁的严重后果。

以银行为例，美国《爱国者法案》第311条赋予了美国财政部长可以向不遵循OFAC制裁名单的外国银行发出传票质询，并可以命令美国的银行停止为该等外国银行提供美元同业往来账户（USD corresponding account）服务，冻结和没收已存放于美元同业往来账户中的资金。

显然，任何商业银行，如果其开立的美元同业往来账户被冻结，则其国际业务将全面崩溃。

同时，即使将美元交易替换为人民币交易，将跨境美元结算替换为跨境人民币结算，那么为SDN制裁名单上主体提供服务的商业银行，乃至跨境银行间支付清算有限责任公司（“CIPS”），都可能因“二级制裁”而受到OFAC制裁的负面影响。

因此，在中国境内的金融机构，无论是中资还是外资，都须仔细关注美国OFAC制裁名单。彼此之间存在的差异，无非是遵守此制裁名单的严格程度。

03.

破解中美制裁规则竞合的方案：经营自主权

在中国已经颁布的金融法律中，几乎都规定了金融机构的自主权内容，保证金融机构依法享有企业法人的经营自主权。

例如，《商业银行法》第四条：“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”

金融行业属于高风险行业，既然要求金融机构自己承担风险，就要给予金融机构经营上的自主权。使它们根据风险大小，选择经营业务。如果金融机构选择了某种业务，经营失败而造成损失时，风险就要由他们自己承担，政府不替它承担。相反，金融机构经营什么业务不是由他们选择的，而是有其他外来的因素要求的，由此所造成的损失，就不应该由金融机构自己承担风险。银行承担金融风险的性质的区别：如果是纯商业性，或经营性风险，银行自己承担。如果是带有政策性的风险，就不能完全让银行来承担，而由政府间接承担。当金融机构承担经营性风险的时候，就要以其全部资产承担民事责任[4]。

在经营自主权之下，金融机构可以选择停止为某些被OFAC制裁的主体开立账户、提供服务、维持业务关系。金融机构的这种自主经营行为，并不违反《反外国制裁法》或商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》。

当然，金融机构也可以根据自身的实际情况，综合评价自身国际业务的交易量、重要性、风险承受能力，而选择继续与被OFAC制裁的主体保持并发展业务关系，这也是合理行使金融机构的“经营自主权”。

结语

金融制裁和反制裁是非常复杂的法律制度，而又不完全是法律的问题，其背后更多的是国家间竞争和国际政治纠葛。

金融机构无法同时在冲突的国家间制裁规则中，满足各方的利益，只能选择最有利自身的方案，努力平衡业务经营与合规风险。

文章附录

[1] Mission of Office of Foreign Assets Control https://ofac.treasury.gov/

[2] “蓬莱巨涛”继适用《反外国制裁法》成功维权后正式向美国财政部提出移除于SDN

https://swt.sc.gov.cn/sccom/c25030606/2025/10/28/f416bb079e314744b2505bb6313a9429.shtml

[3] 《美国“二级制裁”的法律与实践解析》，中伦律师事务所，张国勋 王大坤 李阳 赵一

[4] 《我国的金融法律制度》吴志攀，九届全国人大常委会法制讲座第十八讲 http://www.npc.gov.cn/c12434/c541/201905/t20190523_7865.html

作者简介

Author

特 别 声 明

以上文章仅代表作者本人观点，不代表北京金诚同达律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。