投资审批制度改革：深入推进投资管理科学化法治化

（来源：中国改革报）

转自：中国改革报

□ 本报记者 程 晖

国务院办公厅近日印发《关于深化投资审批制度改革的意见》（以下简称《意见》），旨在进一步优化投资审批权限配置、提升投资服务便利度、强化投资项目全过程监管，着力扩大有效投资。《意见》共有10项重点内容，涵盖了优化政府投资项目审批权限配置、严格政府投资项目审批管理、健全投资项目评价体系、增进改革协同衔接、支持民营企业参与国家重大项目建设等投资审批各个领域。

“这次改革的核心是处理好投资管理过程的政府与市场关系，坚持科学决策民主决策，落实企业投资决策权，激发企业投资活力，规范政府投资管理，有效防范投资风险，提高全社会投资效益。”国家发展改革委经济体制与管理研究所副所长祁玉清接受本报记者采访时表示。

严格项目审批强化责任追究

着力提高政府投资效益

新中国成立到改革开放前，我国实行高度集中的基本建设管理体制；改革开放后到2000年前后，我国初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投资管理体制；以2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为起点，我国开启了以确立企业投资主体地位、规范政府投资管理职能为重点的新一轮改革。党的十八大以来，中央不断深化投融资体制改革，2016年出台《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，在推进建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制方面，取得了显著成效。

那么，本轮改革旨在解决什么问题？在制度演进上有什么新的提法和亮点？

国家发展改革委宏观经济研究院投资研究所创新投资研究室主任吴有红接受本报记者采访时表示，回顾过去近20年我国投融资体制改革的历程，总体方向是政府投资管理从严从紧、企业投资管理从宽从速，在放宽企业投资约束的同时，严格政府投资管理，强化项目全过程监督管理，着力提高投资效益。

吴有红分析说，投资审批制度改革着力解决的问题主要是三个方面：一是投资效益问题。部分领域低水平重复建设、形象工程和政绩工程等低效无效投资问题仍然时有发生，造成资金资源的损失浪费。二是投资活力问题。部分领域投资审批权限不合理、一些审批事项办理难办理慢等问题亟待解决。三是投资管理和调控问题。如何形成“放得活”又“管得好”的良好投资环境，仍存在挑战和不足。

翻阅《意见》条目，优化政府投资项目审批权限配置位列改革首项，严格政府投资项目审批管理位列改革第二项。

吴有红表示，本轮改革在加强政府投资审批管理方面有不少新的提法和亮点，比如，提出了优化投资审批权限配置的依据和原则，强调要按照权责一致、监督有效并与事权相匹配的原则优化政府投资项目审批权限；将应由政府以直接投资、资本金注入方式投资和实质性承担偿还责任的项目纳入审批管理的项目范围，严禁通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批；完善项目决策综合评价和绩效评价制度等。

《意见》首次明确了“实行政府投资项目决策终身负责制”。这一制度安排能否从根本上遏制“政绩工程”“形象工程”以及盲目决策导致的投资浪费？

祁玉清分析认为，落实政府投资项目决策责任是实现政府投资项目科学决策民主决策的重要保障。早在2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》就提出建立政府投资项目责任追究制度，但由于政府投资项目决策链条长，参与部门多，加之项目决策影响与其本身不确定因素影响的边界难以准确界定，决策责任“认定难”一直难以解决。《意见》首次明确实行政府投资项目决策终身负责制，对违规决策造成重大损失、恶劣影响的领导人员和直接责任人员要严肃追究责任，可以说是解决了以前一直想解决而没有解决的问题，不仅对一些心存侥幸的“违规”决策，或一些不负责任的“形式”决策，形成有效约束和实质性威慑；也为地方政府和相关部门进一步落实和具体细化政府投资项目决策责任奠定制度基础。

《意见》要求“加强对重点地区和重点领域政府投资项目的提级论证管理，防范地方政府债务风险”。

“提级论证是针对不符合一般性政府投资管理政策要求的地区或领域采取的暂时特殊措施，是基于投资管理实际效果考虑的，不搞‘一刀切’的、普遍与特殊相结合的政策实践结果。是对投资自主决策管理不力的地方或领域的一种临行时补救措施，是基于结果导向和注重改革实效的具体体现。”祁玉清分析说，从制度要求看，提级论证制度可以有效避免地方政府自主投资决策过程中因风险收益不对等而形成的道德风险，实质上避免了“形式上”的投资自主决策，是健全地方政府投资自主决策政策体系不可或缺的内容，总体上提升地方政府自主决策投资的效率和效益。

动态调整+临时调控

提高企业投资管理有效性

从经济体制改革的角度看，投资审批制度改革本质上是政府与市场关系的持续调适。企业投资在全社会固定资产投资中占绝大部分，《意见》在处理好企业投资管理领域政府与市场关系方面，作出了哪些关键性的制度安排？

祁玉清分析说，一是针对实践中政府投资项目与企业投资项目模糊的问题，进一步明确政府投资项目边界，避免应由政府实施的项目借道国有企业实施，形成监管“盲区”。二是根据新发展阶段和推进高质量发展的实际需求，进一步优化企业投资项目的外部性管理，明确根据投资管理和宏观调控需要动态完善实行核准管理的项目范围和管理权限。三是加强项目事中事后监管，完善项目建设实施信息填报等制度，进一步厘清和压实项目全过程监管责任。

《意见》对规范企业投资项目核准和备案管理进行改革。《意见》指出，根据投资管理和宏观调控需要，动态修订政府核准的投资项目目录，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目实行核准管理。对市场竞争充分、风险可控的领域，在取消或下放项目核准权限前，应明确建设规划、安全管理、技术标准、产业政策等监管要求和监管措施。各省级政府要根据项目性质、市县承接能力等，合理确定本地区企业投资项目核准权限。国家规定由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。对地方接不住、管不好的领域，要上收项目核准权限。

“针对此前一些地方对项目核准权限简单‘一放到底’、基层接不住管不好的问题，《意见》要求各省级政府根据项目性质、市县承接能力等合理确定企业投资项目核准权限，不能不顾条件无序下放核准权限，同时也明确了取消或下放项目核准权限的前提条件。”吴有红说。

同时，《意见》强化企业投资管理政策和产业政策、要素资金管理政策的协同联动。根据产业发展阶段、产能监测预警情况等，按权限动态调整企业投资项目核准或备案权限层级，或报国务院同意后将备案管理调整为核准管理。对无序竞争问题突出的产业领域，经国务院同意可实行暂停核准、备案等临时性调控措施，并明确具体要求、时限、操作方式等。

吴有红分析说，企业投资准入管理面临“一放就乱”“一管就死”的两难挑战。核准目录如果长期不变，将无法适配产业周期、产能波动，通过动态调整，有助于破解权限固化、放管脱节的问题，在法治框架下更好实现分类精准管控。例如，随着市场化程度提高、竞争充分，一些领域就可以从核准调整为备案，最大限度缩小政府行政干预边界，大幅降低制度性交易成本。在动态调整的同时，增加“临时性调控”的措施，就可以减少因为没有临时调控工具，风险累积后只能一刀切收紧的弊端，从而更好实现精准靶向治理。调控的临时性也意味着，随着风险化解、产能出清、供需平衡后，可以及时恢复常态化准入措施，防止长期行政管制扼杀市场修复活力。

一件事一次办

以服务便利度激活民间投资活力

近年来，我国投资效益总体良好，但部分领域低水平重复建设、形象工程和政绩工程等低效无效投资问题仍然时有发生，造成资金资源的损失浪费。2025年，投资下行压力加大，特别是民间投资面临信心不足、增速下滑、占比下降等突出问题；2026年一季度，全国固定资产投资增速由负转正，但民间投资活力仍需激发。

“当前投资形势的现实需求是本轮改革的重要背景之一。为此，本轮改革提出有针对性的举措，希冀通过改革的办法和手段打通制约有效投资增长的堵点卡点。”吴有红表示，比如针对投资审批效率问题，提出要提升投资服务便利度，深入推进“固定资产投资项目审批一件事”，提升投资审批效率和促进项目落地；又如，针对改革和政策不协同的问题，提出要增进改革协同衔接，协同推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放等。

《意见》指出，深入推进“固定资产投资项目审批一件事”，逐步纳入用地、用海、用林、用草、文物保护等事项，实现统一受理、协同高效办理。进一步精简投资项目报建审批事项，对同一部门并联审批的报建事项实行合并办理，并推动整合为一个审批事项。各地方要及时修订完善投资审批事项办事指南，依法明确办理程序、时限、要求，切实解决审批事项互为前置、层层嵌套等问题。

同时，《意见》指出，支持民营企业参与国家重大项目建设，进一步激发民间投资活力。依托投资项目在线审批监管平台打造国家投融资综合服务平台，促进项目投融资联动，提升项目融资便利化水平。创新经营性项目投融资模式，拓宽权益型、股权类融资渠道。进一步健全基础设施和公用事业价费机制，保障项目可持续运行。“投资审批制度改革不能就审批论审批，通过加强与项目投融资机制改革、重点领域价费改革等的协同配合，能够更好发挥叠加效应，更大程度激发投资活力。”祁玉清说。