中国市县空间隶属关系的历史启示与改革优化

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摘要：市管县体制确立以来，地级市成为了中国统县政区的主体。虽然统县政区与辖县的行政隶属关系明确，但现今存在的市县同城而治现象与少数民族自治州城市的管理模式，使一些市县的空间隶属关系不甚明晰，这很大程度上源于中国历史上长期存在的附郭县制度。中国传统的行政区划体系中，统县政区与辖县的空间隶属关系一直比较模糊，二者主要依靠附郭县建立起长效的空间联系。清末以后，附郭县被大量裁撤，随着城市型政区和市辖区兴起，传统的由附郭县管理城市的“城乡合治”模式走向“城乡分治”。20世纪，统县政区与辖县的空间隶属关系逐渐完成了历史演替，走向界线化、明确化的方向。新时期的行政区划改革，尤其是市县空间隶属关系的优化，应充分考量中国发展实际，重视中国政区发展的历史积淀过程。

关键词：附郭县；空间隶属关系；市县同城；自治州；改革

1 引言

城镇化是现代化的必由之路，尤其是党的十九大以来，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”成为新时期城市建设发展的时代要求，然而中国在促进以城带乡、城乡融合发展的探索道路上仍然任重道远。为此，近年来，在党中央、国务院大力推进新型城镇化建设的进程中，学界与社会在处理市县关系、创新设市设区模式、统筹城乡发展、城镇区划格局的演变机制等方面不断探究。当前，城市型统县政区是全国统县政区的主体，地级市占统县政区的绝大多数，合理布局城市空间、优化地级市与辖县的空间隶属关系，成为城市进一步发挥辐射带动作用的必然要求。在地级政区与辖县相关联的地域空间内，局部存在的市县同城问题以及少数民族自治州州府城市与其他县市的差距扩大化，为统筹市县、城乡协调发展带来了较大阻力。因此，学界就这两种现象，主要围绕市县同城的矛盾、解决对策以及自治州行政体制改革等角度展开了讨论。

总体而言，以往对市县空间隶属关系的研究尚显薄弱，面对市县同城与自治州市县管理问题，主要集中于个案探究，尤其是对相关现象的渊源和历史成因缺少分析。综上，基于历史地理学的视角，以传统的附郭县制度为中心分析中国市县空间隶属关系的古今变迁过程。通过长时段梳理与古今政区对比，希望以小见大，揭示当前市县空间矛盾的历史渊源，以期为新时期的行政区划改革尤其是市县空间关系的优化提供有益借鉴。

2 中国古代统县政区与辖县空间关系的历史考察

2.1

古代统县政区与辖县空间关系的桥梁——附郭县

中国的政区制度始于郡县制，历代统县政区大致经历了从秦汉时期的郡，到隋唐五代宋辽金的州，到元代的路、府、州，再到明清的府、直隶州以及民国初期的道的过程。古代统县政区少则只管一县，多则统辖数十县，纵向上与辖县的行政隶属关系明确。统县政区一般只管理辖县的钱粮赋税、司法治安、教育考试等，本身无实际管理的实土，与辖县的空间隶属关系主要表现在统县政区的治所上。统县政区的治所往往设在经济发达、人口聚集、交通便利的县城中，于是即有若干县以“附郭”形式存在。附郭县，也称倚郭县，或称“（治）郭下”的县，是指统县政区和高层政区治所所在的县，结构如图1所示。附郭县在辖县中地位最高，因其县城中设有上级政区治所，使附郭县与统县政区乃至高层政区的联系更密切。在首都、省城或经济发达之地，有的统县政区或高层政区的治所（城池）还可能跨越两个及以上县的县境，形成双附郭县、三 附郭县甚至四附郭县，统称为多附郭县（图2）。

隋唐及以前，《南齐书·州郡志》《魏书·地形志》等地理文献在一些郡后标出“治···（县）”，《隋书·地理志》在一些县后标出了“置···（郡）”。自《元和郡县图志》始，地理总志明确指出附郭县；自《金史·地理志》始，正史地理志明确指出了附郭县；明清以后，各省通志及各府县方志基本都有关于附郭县及其沿革的明确记载，“附郭县”的通名遂沿用至今。历史上附郭县的数量大致随统县政区的数量变化而波动，经历了一个“增加-减少-增加”的波折过程，辽、北宋时期与明代是两个发生转折的时间节点（表1）。长期以来，附郭县是中国传统行政区划体系中的重要一环，其数量变迁是统县政区管辖幅度的直观反映。

2.2

古代统县政区与辖县空间关系的经验借鉴

中国古代的统县政区与辖县都是传统的地域型政区，以传统的“城乡合治”为本质特征，统县政区与辖县的空间联系主要集聚在统县政区治所的周边，即附郭县县城中。在这种统县政区与辖县二元一体化的空间模式下，古代城市更注重行政管理职能，经济职能较弱，即使是统县政区所在的较大城市，与周边乡村县域的行政管辖界线常常也并不明确。整体上，中国古代的城市和乡村结构呈“圈层状”，城市虽有城墙、城门，但并未作为一级行政建制而从其他行政单位中独立出来。统县政区与辖县的行政隶属关系明确，但空间隶属关系是模糊的（图3）。

这种情形下，附郭县在城市管理、城乡交融方面长期发挥了实际作用。但明清以后，随着商品经济发展，尤其是江南地区兴起了越来越多的商业市镇，附郭县渐渐难以发挥其作为统县政区与辖县空间桥梁的效用，于是一些规模较大、赋役较多的城市被分由双附郭县甚至三附郭县管理。历史上最典型的分县治理之例发生在雍正初年的江南地区，当时苏州府商品经济发达、人口聚集、赋税繁重，时任两江总督查弼纳上奏请求分县治理而获允，其时苏州府下的诸县不仅普遍二县共治一城，苏州府城还形成了三附郭县。对这一系列以分县治理为中心的行政区划变革，清实录、奏折、地方志乃至清人文集都有详实记载。在中国传统社会晚期，中央在地方设多附郭县来分担繁务已成为驾轻就熟的惯用模式，使城市空间分属二、三县，割裂了城市本身的完整性，妨碍了城市的转型与进步。因为这种模式不能从根本上逾越统县政区与辖县空间隶属关系不明晰的障碍，因此也难以扭转中央统治权力与管理效力的没落趋势。

通过以上分析可以得知：即使非农产业与城市化发展尚不充分，统县政区与辖县也至少需要建立长效的空间联系，以保障地方管理的秩序和基层社会的稳定；待城市发展到一定阶段，统县政区与辖县则应适时将空间隶属关系界线化、明确化，以确保政区纵向层级效力的发挥，满足城市空间拓展的需求。

值得一提的是，明代曾继承元代将原来州所在的附郭县省入本州而由州“亲领编户”的做法，将一些人口较多、事务杂繁的州设为直隶州，与府城地属附郭县不同，直隶州 一般无附郭，直辖本州，“本州城下无属县”，设有亲辖地，与辖县界线明确，清代沿袭之。此外，清代曾规范过东北三省、新疆的八旗驻防机构城守公署的辖区范围，使这种“城”具备了行政区划层面的意义。可以说，这是在中国传统的行政区划体系中，明晰统县政区与辖县空间隶属关系的过渡与尝试。

3 统县政区与辖县空间关系的古今演替

3.1

附郭县的裁撤

清末以来，传统的附郭县制度面对日益兴起的城镇、日益增长的城市经济和人口时，不适应性逐渐凸显。随着光绪后期至宣统年间的府制改革，附郭县的裁撤被提上日程。宣统二年（1910年），两江总督张人骏上奏提议裁并同城州县，《政治官报》等近代史料对此次政区变革也有记载，1911年，日本外务省创办的《顺天时报》第二千七百三十二号第五版“奏折录要”栏目转载了张人骏之奏折。

宣统三年（1911年）二月初二，清政府正式下旨，令各省裁并附郭县，由知府直接管理原属附郭县的地方。辛亥革命后，南方各地颁布的法案中，《（广东）临时政府内务行政纪要》《（湖北）地方官职令草案》《江苏暂行地方官制》《浙江省县自治章程决议案》《浙江各府县裁定编制简章》《江西暂行地方官制草案》等大部分都沿袭了清末地方行政改制的趋势——或直接废除府州，或规定府州与县同级。南方各省普遍将政区层级简化至两级制，虽然各省府、厅、州、县的裁并方式略有不同，但实质上都是减少了政区层级，简化了行政机构，提高了行政效率。

清末民初，府和附郭县的裁并方式大致有两种：①裁撤知府，保留附郭县，双附郭县则并为一县，如江苏、湖北、江西、广东、浙江、安徽、山西、河南等省；②按清末裁撤同城州县的方式，将附郭县裁撤，一切事宜由府管理，如广西、湖南、福建。第一种方式使附郭县的地位与诸县基本无异，不具备了管理府城的职能；第二种方式则使府城有了直辖地并直接管理原附郭县。总之，二者都使附郭县的作用逐渐丧失，附郭县的大量裁撤使统县政区开始有了自己本身的管辖空间，统县政区与辖县的空间隶属关系开始走向明朗。

3.2

城市型政区与市辖区制度的逐步确立

中国统县政区与辖县的空间隶属关系，是随着城乡管理模式从“城乡合治”到“城乡分治”的过程而转变的，这个过程有两大标志。

第一，随着城乡经济结构的分异和城乡差距的拉大，以城镇聚落为中心的城市型政区逐渐兴起。城市从传统的行政区划体系中独立出来始于光绪三十四年十二月（1909年1月）清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》，该章程首次以法律形式将城镇、乡村区域分别开来，其第一章第二节第三条规定：

城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方官详确分划，申请本省督抚核定。

章程第一章第三节、第四节还具体规定了城镇的自治范围和职权。依照此章程，各地城市自治运动逐渐兴起，尤其是湖北、四川等地进展较快。而后，随着清帝退位与民国肇建，“市自治制”进一步确立起来，并逐渐演变为近代意义上的“市”制，全国范围内出现了越来越多的城市型政区。

20世纪是中国城市型政区确立和迅速发展的历史阶段：1911年《江苏暂行市乡制》首次提出了“市”制的概念；1926年，汉口特别市辖有汉阳县，成为了首个辖县的市；1928年，南京国民政府公布的《特别市组织法》《普通市组织法》从法律层面上确定了现代“市”制；40年代后，国民政府逐步简化了设市标准；1958年以后，“市领导县”的新体制开始形成；80年代以后，县级层面大多改“切块设市”为“整县改市”，县级市数量大幅增加。“市”制的确立和“市”行政层级的变化使中国城市型政区的数量迅速增长，并覆盖了高层政区至县级政区的各个层级，“城乡分治”也基本将所有建制城市与农村地域分隔，尤其是统县政区城市的“城乡分治”使其与辖县的空间隶属关系明确化。

第二个标志是城市内部现代市辖区制度的逐步建立。清代晚期曾形成了捕属和警区两种城市分区而治的形式，民国初年随着自治市的相继设立，警区逐渐向现代意义上的市辖区过渡，并最终于中华人民共和国成立后在全国范围内形成了市辖区制度。市辖区有独立的建制和完整的组织管理机构，与周边的县（县级市）有明确的行政界线，这使“城乡分治”的管理模式在统县政区层面实实在在地确立下来，实现了统县政区与辖县空间隶属关系的界线化。

3.3

市管县体制的全面确立

中华人民共和国成立后，中央政府与地方对行政区划的探索重点主要在统县政区层面，统县政区的主体大致经历了从专区到地区、再到地级市的变迁。改革开放以来，经过地市合并、撤地设市的浪潮，“市”取代“地区”成为了最常见的统县政区，直至今日。1982年、1983年，中央相继颁布了《关于改革地区体制，实行市管县的通知》与《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，提出地市合并、市管县，城乡由市来统一领导；20世纪90年代末，中央又推行《关于地方政府机构改革的意见》，要求进一步推行市管县体制。

可见，20世纪是中国城乡管理模式发生重大历史变化的时段，从“城乡合治”到“城乡分治”，又复归“城乡合治”的状态。其区别在于，20世纪初的“城乡合治”是基于地域型政区，以乡村、县域为主导，城市面积极其有限，只是作为广域型政区中的点状地物融入整个政区管理体系中；而今天的“城乡合治”是基于城市型政区，以地级市为主导实现以城带乡的目标，地级市肩负了统筹城乡协调发展的历史使命。

进一步讲，20世纪是中国统县政区与县级政区从行政隶属关系到空间隶属关系全面明确化、制度化的历史时段。市管县体制明晰了市县空间关系，使市辖区的数量大幅增加。截至2017年底，全国市辖区共962个，在相同政区层级中仅次于县的数量。市管县（包括市辖区、县级市）体制的全面确立，标志着中国统县政区与辖县的空间隶属关系完成了古今演替，市县的空间关联也成为了当今行政区划结构中的重要内容。

4 统县政区与辖县空间关系的历史启示与改革思路

市管县体制全面推行以来，全国地级市数量快速增长，城市化发展走上快车道。从历史经验看，当前统县政区层面尚存在的市县同城而治现象，以及少数民族自治州城市的管理模式，使一些市县的空间隶属关系仍然不甚明晰，成为了新型城镇化进程中的阻力。究其根本，很大程度上是源于传统的附郭县制度，附郭县制度对新时期的行政区划改革饶有启发。

4.1

市县同城问题及其改革方式

目前学界与社会对“附郭县”“市县同城”“市县同名”的概念存在一定的乱用和混用现象，这种理解偏差源于不熟悉中国政区沿革地理的发展规律。要说明的是，目前存在的一些市县同城现象不等于“附郭县”的概念，而是该县无独立县城，寄治在地级市的市辖区里，属于“寄治县”的范畴，寄治县与地级市的空间隶属关系比较混乱。寄治县本身是没有县城的，而附郭县有县城，一城之内既有上级政区治所也有县治，并有各自的配套机构，如学宫、文庙等，城市有一部分地域归附郭县管辖。“附郭县”与“寄治县”的概念差异，如表2例证所示。

市县同城现象是伴随“市”制的发展产生的。自20世纪初至改革开放初期，全国建市的主要方式是“切块设市”，其中有一些就是将历史上附郭县中的一小块核心地域（多为县城及周边）划出来设市，而母县仍然保留。如此“切块设市”而来的地级市的市辖区有自己的管辖范围，与母县界线明确，于是原来附郭县的县城被剥夺，附郭县就被迫成了寄治县。

随着社会经济发展，市县同城的弊病逐渐凸显。市县同城常常导致城区空间狭小拥挤，反过来也使郊县腹地狭小，县城的管理职能和带动作用不显著。同时还可能造成市县交界地区矛盾突出，不利于城市空间结构的优化。另外，一城中有两级、两套行政管理单位，还可能导致城市基础设施建设的重复、管理成本增加、人力资源浪费、行政效率低下等问题。自城市型政区产生以来，疏于总结历史政区的发展经验而急于求成，采用简单方式在附郭县县城的基础上建市而留下的后遗症不在少数。因此，“切块设市”的模式已逐渐被摒弃，县级政区设市多为“整县改市”，或通过“撤县（市）设区”增加市辖区，扩展城市空间，融入城市体系。城市的郊县，尤其是一些发展较快的单区地级市将可能成为城市改设或新设市辖区的增长点。目前，很多寄治县开始谋求自身的发展出路，有的搬迁县城或建新县城，有的撤县改区融入城市，这两种方式孰优孰劣不能一概而论，应当先理清形成市县同城状态的过程和当前发展利弊，因地制宜、因时制宜进行改革。其中优劣与适应范围参见表3。

改革开放之初是全国市（地级）县同城现象最多的时期（100余例），此后逐渐减少，20世纪90年代其数量大幅下降，现今仅存的几例也将伴随政区改革优化的趋势而消失。截至2017年底，全国尚存7例市（地级）县同城现象，全部在北方地区：邢台县寄治于邢台市、沧县寄治于沧州市、安阳县寄治于安阳市、泽州县寄治于晋城市、抚顺县寄治于抚顺市、前郭尔罗斯蒙古族自治县寄治于松原市；另有铁岭市寄治于铁岭县，地级市治所不在本市市辖区而在辖县县城（凡河新区）中，这种情况是伴随着城市新区的兴起产生的，地级市的治所搬迁先于辖县撤县改区的进程，比较少见。从这一侧面可以看出，中国市县空间隶属关系明确化的进程，南方优于北方。

4.2

少数民族自治州城市的管理模式与改革方向

中国现今少数民族自治州的地方行政体制在实质上是对附郭县（附郭政区）及其管理模式的延续。在目前《宪法》规定的政区体系中，民族自治型政区制度是“自治区—自治州—自治县—民族乡”的结构。自治州承上启下，形成了省管州、州管县的格局，其政府驻地一般设在经济发展较好、人口较密集、交通较便利的乡镇上，治所所在县（市）往往称“州府”。自治州没有自己的管理实土，只有下辖的各县（自治县、市）有自己的辖地，因而自治州州府即与州同城而治的市或县。“虚体”的州府与“实体”的市、县政府居于同城，这与传统的地域型统县政区治所与附郭县同城而治如出一辙，因此，自治州作为统县政区，与辖县的空间隶属关系也是模糊的。

目前全国30个自治州中除吉林延边朝鲜族自治州外，29个自治州都位于中西部地区，城市化起步晚且进展相对缓慢，自治州的政区结构仍是单一的地域型政区。但随着产业发展和人口流动，自治州城市化水平的提高是大势所趋，目前的30个自治州州府有26个已经完成了撤县设市，延吉、西昌、大理等多个市的非农业人口数量、国内生产总值、财政收入等指标早已达到或超过了自1993年推行至今的地级市设市标准。同时，一些州府城市的州市（县）同城也开始面临与地级市市县同城相似的困扰（机构重复设置、行政效率低下、资源配置不合理、州府与其他各县发展严重不均等）。从自治州城市化迈进的步伐也足可见，新时代下全国设市标准的调整已经亟待提上日程。

在中国现代行政区划体系中，附郭县（附郭政区）在自治州、地区、盟等边疆民族地区的统县政区中依然发挥着管理作用，致使统县政区与辖县的空间关系仍不明确。目前，全国很多城市化水平更低的地区级建制都逐渐升级成了地级市。自治州撤县设市的继续推进和自治州州府城市的层级升格将是未来自治州政区改革的着力点。一些学者提出了建立地级“民族自治市”的设想，这一设想的初衷是加速促进自治州城市化的发展，但这种一步到位式的设想超出了目前中国许多自治州城市（镇）的发展实际，且与现行宪法规定的民族自治的适用范围不符。无论如何，历史经验至少可以启示我们：促进民族自治地方的城市化应通过“整县改市”建市而尽量避免“切块设市”，吸取地级市市县同城的经验教训，少走弯路。此外，循着中国地级市城市空间扩展、促进城市化迅速发展的轨迹，自治州下设市辖区，也是未来可期的优化思路之一。

5 结论与讨论

5.1

结论

（1）中国古代统县政区与辖县在空间隶属关系上缺少明确界线，20世纪，附郭县的大量裁撤、城市型政区、市辖区制度与市管县体制的确立，使统县政区与辖县的空间关系实现了古今演替。

（2）新时期的行政区划改革，推进新型城镇化建设需要进一步优化市县的空间关系，优化过程不能割裂市县地域联系。附郭县制度是当今市县空间隶属关系存在局部问题的历史根源之一，政区改革应从历史政区发展中寻求借鉴。

（3）附郭县在中国古代政区体系中发挥了承上启下的作用，但其长期对城市的束缚也阻碍了城市结构的扩大化和分区化，仅仅依靠统县政区城市的发展难以实现“以城带乡”。新时期加快撤县设市、促进新型城镇化势在必行，应充分发挥地级市市辖区的带动作用，通过整县改市、撤县（市）设区、市县合并等多种方式促进城市化发展。

5.2

除统县政区与辖县的空间隶属关系外，直辖市管县和海南、河南、湖北、新疆等省（区）直管县，也应注意这一问题。区别在于直辖市与省作为高层政区，行政级别、管辖幅度大于地级市和自治州。政区改革优化的进程中，县与统县政区、高层政区都需要建立清晰的空间隶属关系。

史念海先生曾指出：“中国历史地理学是一门可以有用于世的学科。这门学科能够见重于当世，就是由于它具有有用于世的作用”。历史政区地理研究脱胎于传统的沿革地理，不应仅局限于复原政区演变的真相，更在于从长时段考察当前政区的发展形势处于怎样的历史节点，以提供有预见性、针对性的政区改革和优化建议，而本文的附郭县仅仅是其中一个面相。新时期的行政区划改革，应当建立在充分认识政区本质及其发展规律的基础上，许多政区现象与问题在历史上都能寻找到原形和影子。促进行政区划研究与改革的科学化，了解外国经验和充实现代学科理论固然重要，同时也应充分联系中国发展实际，重视中国政区发展的历史积淀过程，尊重历史规律。

作者：赵逸才

来源：《地理研究》2019年第8期

选稿：宋柄燃

编辑：杨 琪

校对：潘艺佳

审订：郑雨晴

责编：耿 曈

（由于版面内容有限，文章注释内容请参照原文）

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