善用国家五年规划发展模式的方法论

文︱邓飞

香港正筹备编制特区第一个五年规划，这是香港由治及兴新阶段提升治理能力、增强发展动能、对接国家战略的重要一步。香港长期奉行资本主义制度、市场经济、低税制、自由港和普通法传统，编制五年规划会否意味政府过度干预市场？这个问题需要正本清源。香港学习国家的五年规划，不是改变香港既有制度优势，而是学习国家以中长期规划的方法论与智慧，统筹发展、凝聚共识、落实责任、提升效能。核心答案是：规划不是取代市场，而是让市场在适合的领域充分发挥作用，让政府在公共责任和长远布局上敢于担当。

国家五年规划有一套严谨的目标分类和政策工具配套。自“十一五”规划开始，国家从以往计划经济的“五年计划”，优化为建设社会主义市场经济的“五年规划”，明确划分“预期性目标”和“约束性目标”两类指标，清楚划分了市场作用与政府责任，这对香港编制本地五年规划极具启发价值。预期性指标是国家期望达到的发展目标，主要依靠市场主体自主行为实现；政府要创造良好宏观环境、制度环境和市场环境，综合运用各种政策引导社会资源配置。约束性指标则是在预期性基础上进一步强化政府责任的指标，涉及公共服务和公共利益，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。这一分类非常关键：把市场可以发挥作用的领域交给市场，把政府必须负责的发展任务和公共事务纳入硬约束。

“五年规划”不仅设定指标，也设计政策工具，统筹协调政策目标与政策手段，防止政策部门化；同时强调约束性指标具有法律效力，要纳入绩效考核并分解落实。这里不妨回顾近几个“五年规划”的演进脉络，从中可以清晰看到规划理念的深化：

“十三五”是全面建成小康社会决胜阶段，重点聚焦攻坚补短板。这一阶段的约束性目标具有鲜明时代特征：脱贫、棚户区改造、空气和水质改善、主要污染物减排等，都成为政府必须完成的硬任务；而创新驱动、服务业发展、互联网普及、科技进步贡献等，则更多依靠市场和社会活力推动。“十三五”的实施机制强调责任和监督，要求约束性指标及重大工程项目明确责任主体和进度要求，确保落地。

“十四五”进入全面建设社会主义现代化国家新征程，重心转向系统观念与规划衔接。对比“十三五”的攻坚补短板，“十四五”更强调高质量发展、构建新发展格局和统筹发展与安全。在政策工具上，要求形成以国家发展规划为统领、以空间规划为基础、以专项规划和区域规划为支撑的统一规划体系，在科技创新、数字经济、绿色生态等领域制定重点专项规划，明确时间表和路线图。

到“十五五”，国家五年规划进一步提升到高质量发展与安全底线的新高度，体现新质生产力、科技自立自强、现代化产业体系等新要求。“十五五”明确提出坚持有效市场和有为政府相结合，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。这里所谓“放得活”，是指在竞争性领域充分发挥市场决定性作用，让企业成为创新和产业发展的主角；“管得好”，是指在公共服务、生态环保、安全底线等领域，政府要有担当、有考核、有问责。这一表述对香港尤其有借鉴意义，因为香港的制度优势本来就在于市场化、法治化、国际化，关键是如何在保持这些特色的同时，提升政府中长期规划和统筹能力。从“十五五”主要指标看，预期性目标更突出高质量发展和新动能，例如GDP保持在合理区间、研发经费投入年均增长、数字经济核心产业增加值占GDP比重、居民收入与GDP同步增长等；约束性目标则集中于劳动年龄人口平均受教育年限、生态环境、粮食和能源安全等底线领域。这表明，越到现代化建设关键阶段，规划越重视把政府硬责任集中在公共利益和长远能力上，把创新和产业活力交由政策引导和市场参与来实现。

“十五五”规划要求年度计划滚动落实各项任务，把主要指标分解纳入年度指标体系；对约束性指标和公共服务等任务强化责任分解落实；对预期性指标和产业发展等任务则通过创造良好政策环境推进。同时，规划把国家发展规划作为宏观政策取向一致性评估的重要依据，要求各类政策发力方向符合规划要求。这就是现代规划治理的精髓：目标分类、工具分类、责任分类、监测评估和政策协同一体推进。

香港编制特区第一个五年规划，最应学习的正是这套方法论。

第一，要把目标分清楚。凡属市场结果的，例如经济增长、金融服务规模、创科产业发展、家族办公室、国际学生、科研成果转化、文化产业收益等，应列为预期性目标，政府用税务、人才、土地、法规、监管沙盒、科研基金等工具引导。凡属政府公共责任的，例如土地熟化、公营房屋、医疗轮候、安老宿位、教育资源、交通基建、碳减排、城市安全等，则应列为约束性目标。

第二，要把政策工具用准。对预期性目标，多用市场友善型工具，包括低税制、便利营商、专业服务、国际规则衔接、资金自由流动和人才流入，让企业和院校在公平开放环境中自主竞争。对约束性目标，则用政府责任型工具，包括财政投入、土地供应、法例修订、跨部门统筹、项目管理和绩效考核。

第三，香港五年规划要与《施政报告》《财政预算案》、政策局年度指标、主要工程时间表、中期评估和立法会监督相衔接。五年规划定方向，年度施政定任务，财政预算配资源，政策局负责落实，中期评估检视进度，避免政策碎片化。

以北部都会区大学城发展为例，可以清晰展现政府角色的灵活转换。土地交付、基建接驳、交通安排、学生宿舍、公共设施和法定程序，应属约束性目标，由政府按规划时间表落实，此时政府是“主导者”。至于吸引多少本地、内地和海外院校合作，形成多少重点学科、科研平台和初创企业，则更适合作为预期性目标，政府转为“促成者”和“平台搭建者”，提供土地、制度、配对资金和跨境合作平台，让院校和市场充分发挥自主优势。这样既能体现行政主导，也能激发市场活力。

总而言之，香港学习国家五年规划，核心不是改变资本主义市场运作特色，而是提升特区政府在“一国两制”下的规划能力、统筹能力和落实能力。科学规划并不排斥市场，反而能更好界定政府和市场；有为政府并不等于包办一切，而是要在公共责任、基础设施、制度供给和长远布局上敢于担当。更进一步而言，编制五年规划对香港的意义不仅在于对接国家战略，更在于推动治理模式的深层转型——从“年度预算驱动”转向“中长期战略驱动”，从“部门各自为政”转向“跨届跨部门统筹”，从“被动应对问题”转向“主动规划未来”。这对解决香港积累已久的土地房屋、医疗安老、产业单一等深层次矛盾具有关键意义，正是香港由治及兴最需要的制度建设。