低空经济地方立法同质化困境、实效缺失与破局路径的法治重构思考

原标题：魏士廪等：低空经济地方立法同质化困境、实效缺失与破局路径的法治重构思考

以下文章来源于低空经济前瞻与观察，作者WFT法律服务团队

随着新质生产力加快培育，低空经济成为国家战略性新兴产业。2025年修订的《民用航空法》构建了低空经济上位法治框架，深圳、广州、珠海、无锡、苏州等城市相继出台专项地方性法规，形成“国家立法+地方立法”上下联动的制度格局，但实务中覆盖区域更大的省级人大权力机构的立法却明显缺位。现阶段立法实践暴露出突出问题，即地方立法权限难以解决低空经济中更具有卡点性质的问题，并且地方立法同质化严重，各地规则高度雷同、缺乏区域特色与差异化定位；立法实用性严重不足，对产业发展、企业经营、政府执法的支撑作用甚微，陷入“为立法而立法”的形式主义误区。本文结合新《民用航空法》及珠三角、长三角核心城市立法文本，在梳理立法共性特征的同时，深挖同质化、实效缺失的底层根源，针对性提出破除形式主义、打造切实有用低空法治体系的具体路径，推动立法从“纸面条文”转向“向实而生”，真正护航低空经济高质量发展。

一、我国低空经济立法概况

《中华人民共和国民用航空法》从1995年施行以来，经历了六次修改，完成了低空经济的入法。三十年来，我国低空经济立法实现从依附通用航空管理到独立体系构建的跨越，无人驾驶航空器以及飞控等相关技术的发展起到了巨大的技术驱动作用。

中央层面，完成从政策引导到法律固化的升级：2010年启动低空空域改革；2023年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》实施；2025年12月修订通过新《民用航空法》，将于2026年7月1日施行，首次在法律层面明确兼顾低空经济的空域划分原则，把发展促进低空经济作为专章入法，优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准，完善无人机适航、人员资质、飞行管理、低空基础设施建设等基础制度，筑牢上位法根基。

地方层面，形成先行先试、多点布局的立法态势。珠三角率先破局，一系列地方法规紧密出台，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《广州市低空经济发展条例》《珠海经济特区低空交通建设管理条例》先后施行；长三角紧随其后，《无锡市低空经济发展促进条例》《苏州市低空经济促进条例》落地生效。从地方政府规章层级看，在省级政府层面有《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》，市级层面还有《济南市低空经济发展促进办法》《芜湖市低空经济健康发展促进办法》。从立法文本来看，除了个别仅聚焦公共安全外，地方条例和规章多数是围绕基础设施、产业发展、应用推广、飞行服务、安全监管五大核心板块展开，看似构建了分层分类的制度体系，但深入实务层面不难发现，此类立法同质化现象较为严重，实效性较弱，形式化立法问题较为突出。

二、低空经济立法的共性特征与形式化隐忧

立法表层共性看似体系完备，实则框架趋同。现有地方性法规和规章，对比深圳、广州、苏州、无锡、芜湖等地方立法均确立“安全为先、发展赋能”的核心原则，聚焦空域资源、基础设施、产业发展、场景应用和安全保障五大核心要素搭建制度框架，推行多部门协同与数字化监管模式，遵循“上位法定框架、地方立法补细则”的逻辑。这些共性设计初衷是实现安全与发展的平衡，但落地过程中，表层共性逐渐演变为全域同质化，地方立法丧失差异化价值。仅有珠海的低空交通建设管理条例中增加了具有地方特色的“横琴粤澳深度合作区特别规定”。总体上看，主要弊病体现在以下方面。

（一）地方立法同质化严重，区域特色、差异化设计与针对性不足

从深圳、广州、珠海、苏州、无锡五地立法文本对比来看，同质化问题非常突出，偏离“因地制宜、先行先试”的立法初衷，具体体现在三个层面：

其一，整体框架较为相近，章节设置与核心条款重合度较高。各地条例均采用“总则+产业促进+飞行管理+安全监管+法律责任+附则”的固定模板，甚至条款序号、表述措辞都高度相似，仅替换地名与个别数据。深圳主打“科技创新+产业集聚”、珠海主打“低空交通+海岛应用”、苏州和无锡主打“长三角协同+工业巡检”的区域定位，在立法文本中并没有真正体现，没有针对自身产业禀赋设计专属规则。

其二，核心规则多直接援引上位法，地方针对性细化不足、实操层面创新举措偏少。关于无人机分类、操控员资质、适航要求、禁飞区划定等核心内容，各地均直接摘抄《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》原文，未结合本地产业痛点细化标准。例如，深圳、广州作为工业无人机、eVTOL试点城市，未针对大型自研无人机制定简易适航备案规则；苏州、无锡作为工业制造重镇，未针对电力巡检、测绘作业优化审批流程；珠海作为海岛城市，未细化跨海低空飞行、海岛起降点管理的专属条款，所谓“地方特色”大多仅停留在立法说明层面，缺乏可落地的实质规则。

其三，扶持政策空泛化，无区域差异化布局。各地产业扶持条款均为“财政补贴、用地保障、人才支持”等通用表述，未结合本地产业链短板精准发力。深圳无需再通过立法强调无人机研发补贴，却未针对低空数据跨境、商业化载客试点突破制度壁垒；苏州、无锡亟需解决跨区域飞行资质互认问题，立法却未提及长三角空域协同的具体举措，最终形成“各地立法都一样，谁也没解决真问题”的局面。

（二）立法实用性缺失，立与不立无实质差别，沦为形式主义

从低空经济企业经营、政府执法、产业发展的实务视角来看，现行地方立法的实际价值微乎其微，陷入重形式、轻实效的立法导向误区，具体表现为三个维度：

第一，对企业经营而言，未降低合规成本，反而增加认知负担。企业开展跨区域低空作业时，面临各地“看似有法、实则无用”的规则困境：一方面，轻型无人机飞行报备流程、轻型操控员资质认定、临时起降点审批等核心痛点，立法均未给出简易解决方案，企业仍需重复对接民航、公安、空管多个部门，合规成本居高不下；另一方面，各地规则表述雷同但细节模糊，企业无法判断本地执法标准，甚至出现“按立法合规、按执法违规”的矛盾，所谓“法治保障”反而让企业无所适从。例如，多地立法提及“鼓励低空物流、文旅飞行”，但未明确航线申请、空域使用的具体流程，企业依旧无法落地试点项目。

第二，对政府执法而言，无清晰权责、无裁量标准，执法依旧无据。现行立法给人感觉可操作性不足，立法文本对执法实践的指导价值极为有限，其主要原因，一是监管边界模糊，民航派出机构、公安、工信、地方城管的执法权限未厘清，无人机“黑飞”、未实名登记、无证作业等违法行为，到底由谁查处、如何处罚，立法未细化，依旧存在重复执法或监管真空；二是罚则照搬上位法，无地方裁量标准，轻微违规与严重违法的处罚尺度不明确，要么不敢罚、要么乱罚；三是数字化监管、协同执法的配套机制未落地，立法仅提及“建设一体化平台”，但未明确平台建设主体、数据共享规则、执法联动流程，执法依旧依靠人工巡查，效率低下。

第三，对产业发展而言，对产业发展的撬动作用与突破效应不足，产业推进仍主要依托专项政策与一事一议支撑。低空经济发展的核心瓶颈是空域开放、审批效率、试点许可，而非简单的条文堆砌。现行立法既未推动低空空域向本地企业倾斜开放，也未简化经营性飞行审批流程，更未突破新型业态试点的制度障碍，对产业增速、企业落地、场景拓展无实质拉动作用。地方政府推动低空经济发展，依旧依靠临时政策、专项补贴、一事一议，立法的实际支撑作用未能有效发挥，未发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

三、现行低空经济立法的深层缺陷剖析

（一）先天权限桎梏导致地方立法权边界固化，无力破解核心发展瓶颈

这是地方低空经济立法难以回避的先天制度硬伤，也是部分观点质疑立法价值的核心依据，即地方人大及其常委会的立法权限，天然无法触及低空经济的核心痛点，导致立法只能在“非核心领域”做表面文章，难以触及产业核心痛点，无法有效破解实际发展难题。根据《中华人民共和国立法法》及民航管理体制，低空经济的核心管理权属于中央事权，在没有中央授权的情况下，地方立法无权限、无能力突破顶层制度约束。

其一，空域管理权完全归属中央，地方无权触碰。低空空域的划设、开放、备案、审批权限集中在中央空管委、军方和民航局，地方立法既无权划定本地适飞空域、简化飞行备案流程，也无权提升备案效率、保障飞行预期，只能呼吁“协同配合”，无法做出强制性、可执行的制度安排。这也是企业反映“备案慢、不确定性高”的根源，地方立法对此完全无能为力。

其二，航空器适航、操控员资质等核心准入属于国家专属职权。新《民用航空法》明确，无人机适航审定、操控员执照核发、经营许可审批等权限归属于民航主管部门，地方立法无权创设简易程序、豁免条款，更无权自行认定资质、简化适航流程。对于企业亟需的自研大型无人机简易备案、轻型无人机资质豁免等诉求，地方立法只能“转述上位法要求”，无法做出实质性突破。

其三，跨区域、跨部门壁垒超出地方立法权限范畴。区域资质互认、部门执法协同、数据共享等问题，涉及不同行政区域、不同中央派驻机构的权责划分，单一地方立法无权约束其他区域、其他部门，只能倡导“协同合作”，无法强制打通壁垒。即便地方想解决跨市飞行、联合执法问题，也因权限不足而沦为空话。

简言之，地方立法能管的，大多是产业补贴、基础设施用地、本地市容管控等“边缘事项”；企业最急需、产业最核心的空域、资质、审批、协同问题，均超出地方立法权限。这种“管的没用、用的管不了”的先天矛盾，直接导致立法意义大打折扣，即便条文再完善，也无法触及产业核心痛点，这也是“立与不立差别不大”的底层制度原因。

（二）立法体系割裂导致上下衔接断层，地方沦为“重复造文”

新《民用航空法》作为上位法，原则性过强、实操性不足，未细化分类豁免、简易审批、跨区域协同等核心规则，给地方立法留下的创新空间模糊；而地方立法为规避“抵触上位法”的风险，干脆全盘复制上位法条文，不做细化、不搞创新，最终形成“上位法太笼统、地方法太雷同”的断层格局，立法体系碎片化。叠加上文论述的先天权限缺陷，地方立法只能在有限权限内堆砌条文，进一步加剧形式化问题。

（三）立法导向偏差导致重形式合规、轻实务需求，脱离产业实际

多地立法存在明显的“任务式立法”倾向，将出台低空经济条例视为完成政绩任务，立法过程未充分调研无人机企业、通航公司、基层执法单位、操控人员的真实需求，未听取实务人士的痛点建议，仅依靠上位法文本拼接起草，大量“参照”其他兄弟城市的立法模版，导致立法内容与市场脱节、与执法脱节、与产业脱节，最终导致立法内容与实务脱节，实操性不足。即便部分地方想突破权限限制，也因缺乏顶层授权和央地协调机制，最终不了了之。

（四）权责与奖惩模糊导致监管与激励失衡，无法形成有效约束

一方面，法律责任条款空泛，对“黑飞”、破解飞控、无证运营、未适航飞行等高频违法行为，处罚力度偏低、裁量标准模糊，违法成本远低于合规成本，难以形成震慑；另一方面，产业激励条款无量化标准，补贴金额、申请条件、试点名额均未明确，企业无法享受实质红利，立法的“促进”作用沦为口号。在权限受限的前提下，奖惩机制更无落地抓手。

（五）协同机制空转导致军地民、跨区域、跨部门不联动，制度无法落地

低空空域的核心管理权集中于军方与民航，地方立法无权突破空域管控瓶颈，却又不敢在属地权限内创新；跨区域资质互认、数据共享、执法协同无制度保障，各地各自为政，形成区域壁垒；跨部门监管权责不清，协同执法流于形式，最终导致立法条文无法落地，实用价值大打折扣。先天权限缺陷与后天协同失灵叠加，让立法彻底陷入两难境地。

四、破除“为立法而立法”困境应考虑破解权限桎梏和打造务实管用法治体系的双维路径

走出低空经济立法形式化误区，既要理性看待地方立法先天权限不足的客观现实，避免不切实际的立法期待；也要通过央地授权、协同立法、权限下放破解制度瓶颈，同时立足地方有限权限做精做实实操规则，回归“解决真问题、服务真产业、方便真执法”的立法本质，让法律真正成为企业经营的“指南针”、政府执法的“工具书”、产业发展的“助推器”。

（一）摒弃同质化，坚持“一区域一特色”，避免盲目照搬照抄

地方立法必须彻底抛弃“通用模板”，紧扣区域产业禀赋、痛点问题做差异化设计，确保每一部地方法规都有专属价值。例如，深圳应聚焦于“科技创新+跨境低空”，重点突破无人机核心技术商业秘密保护、低空数据跨境流通、eVTOL载人试点合规、境外无人机准入备案等规则，针对科创企业建立适航审批绿色通道，破解技术研发与商业化试点的制度障碍。广州可以考虑聚焦“商贸物流+城市治理”，细化同城低空物流、无人机城管巡检、应急救援飞行的简易报备流程，明确中心城区临时起降点设置标准，优化大型活动低空飞行审批机制。珠海进一步关注“低空交通+海岛应用”，制定跨海低空飞行、海岛起降点管理、低空旅游专线运营的专属规则，推动粤港澳大湾区低空飞行资质互认、空域共享。苏州、无锡结合区域特点，聚焦“工业巡检+长三角协同”，细化电力、化工、测绘等工业场景低空作业豁免规则，建立苏锡常跨区域飞行“一次报备、全域通行”机制，统一长三角轻型无人机执法标准。

地方立法仅需保留上位法强制性底线条款，其余内容全部聚焦本地“真需求、真场景”，不写空话、不抄条文，确保每一条款都有针对性、能落地。

（二）聚焦实用性，立法紧扣“企业、执法、产业”三大核心，解决真问题

立法内容必须贴合实务，杜绝抽象表述，做到“企业看得懂、执法用得上、产业能受益”。在企业经营方面，应降低合规成本，明确操作流程，废除繁琐审批，推行“轻型无人机无感报备、轻型操控员简易认证、经营性飞行一网通办”；明确区分“第三方培训证书≠民航法定执照”，细化25公斤以下无人机豁免条款、自研工业无人机简易适航备案流程；量化产业扶持政策，明确补贴金额、申请条件、办理时限，让企业有明确预期。针对政府执法方面，应厘清权责边界，细化裁量标准，以配套清单形式明确民航、公安、工信、地方政府的执法权限，划分“谁监管、谁处罚、谁协同”；针对高频违法行为，制定分级裁量标准，明确首违不罚、轻微处罚、从重处罚的具体情形；细化数字化监管平台建设、数据共享、执法联动的具体流程，让基层执法有章可循。在产业发展方面，应破解核心瓶颈，撬动场景落地，立法重点解决“空域、审批、试点”三大难题，推动低空空域常态化、精细化开放，结合企业的使用情况释放空域资源；明确新型业态试点的审批主体、流程、时限，破除eVTOL、大型工业无人机商业化的制度障碍；建立容错机制，对试点场景中非主观轻微违规行为，实行首违不罚、限期整改，鼓励产业创新。

（三）重构立法逻辑，应从“任务式立法”转向“需求导向立法”

立法前应深度调研实务需求，必须组织无人机企业、通航公司、基层执法人员、行业协会、操控人员召开座谈会，梳理合规痛点、执法难点、产业堵点，形成立法需求清单，杜绝闭门造车。立法中，严控条文实用性，建立“无用条文清零”机制，凡是照搬上位法、无实操价值、无地方特色的条款，一律删除；每一条款都要明确“解决什么问题、谁来执行、如何落地”，确保可操作、可考核。立法后建立实效评估机制，出台后定期开展立法实效评估，重点核查企业合规成本是否降低、执法效率是否提升、产业场景是否落地，对无用条款及时修订、废止，杜绝“一立了之”。

（四）破解权限桎梏，通过央地联动和授权试点打通核心落地难点

针对地方立法先天权限缺陷，必须打破“中央事权一刀切”模式，通过顶层授权、定向放权、协同立法，让地方有权力、有手段解决核心实务痛点。

1. 推行国家定向授权，赋予试点地方部分核心权限。由全国人大常委会或国务院作出专项授权，允许深圳、广州、苏州等低空经济试点城市，在轻型无人机备案、局部空域划设、简易适航备案等方面先行先试，突破现有立法权限限制。例如，授权试点地方对25-50公斤工业无人机制定本地简易适航备案流程，划定市域内专属适飞空域，提升飞行备案效率和可预期性。

2. 建立央地协同会商机制，固化权限衔接流程。立法层面明确军方、民航主管部门与地方政府的常态化会商程序，针对本地企业飞行备案、空域申请、资质认定等诉求，建立“地方受理、中央核验、快速办结”的绿色通道，将“口头协同”变为法定流程，解决备案慢、预期差的问题。

3. 推动区域协同立法+中央备案，破除区域壁垒。针对长三角、粤港澳大湾区等城市群，由相关地方联合开展协同立法，报全国人大常委会和民航局备案，统一跨区域飞行规则、资质互认标准、执法裁量尺度，赋予协同立法跨区域约束力，解决单一地方无权协调外部区域的难题。

4. 下放属地监管辅助权限，压实地方执法责任。将无人机日常巡查、违规举报核查、轻微违法行为初步处置等权限下放至地方，明确地方与民航、公安的执法衔接流程，让地方在权限范围内管好“家门口的事”，弥补中央监管触角不足的问题。

（五）健全协同体系，打通上下、区域、部门壁垒，实现制度落地

立法方面应注意上下贯通，区域协同和军地民联动。立法上下贯通方面，上位法聚焦底线规则与框架设计，给地方立法预留充足创新空间，通过授权条款明确地方可突破的事项范围；地方立法聚焦实操细化，不重复上位法内容，形成“上位法定底线、授权搞突破、地方法搞实操”的互补格局。区域协同方面，依托粤港澳大湾区、长三角一体化，推动跨区域协同立法，统一空域开放、资质互认、执法处罚标准，实现“一次备案、跨区飞行”，破除区域壁垒。军地民联动方面，立法固化军地民三方空域会商机制，推动低空空域动态调整、按需开放，兼顾国防安全、公共安全与产业发展，破解“有法无空、有法难飞”的核心瓶颈。

（六）平衡安全与发展，奖惩分明，实现“管得住、飞得好、发展快”

摒弃“重监管、轻激励”或“重促进、轻惩戒”的极端思维，建立务实的奖惩体系：一方面，细化高频违法行为的处罚措施，提高“黑飞”、无证运营、数据泄密、破解飞控等行为的违法成本，形成有效震慑；另一方面，量化产业激励政策，对合规经营、创新试点的企业给予财政、用地、人才等实质支持，让守法者受益、违法者受限。

综上，低空经济立法的核心价值，从来不是出台多少部条文、搭建多么完备的框架，而是能否解决实务问题、护航产业发展、规范执法行为。当前各地立法陷入的同质化、形式化困境，导致核心事项管不了、边缘事项无实效，直接导致立法意义大打折扣。

要让低空经济法律真正具备价值，必须正视权限矛盾、破解制度桎梏。一方面通过国家授权、央地联动、协同立法，赋予地方解决核心诉求的权限，打通空域、审批、资质、协同等落地难点；另一方面地方要摒弃形式主义，立足有限权限做精实操规则、突出区域特色，杜绝照搬照抄，立法全流程要坚持问题导向，每一条款都紧扣企业、执法、产业的真实需求，破解空域、审批、监管等核心瓶颈。唯有实现“中央放权保核心、地方立法做实操”，才能让低空经济法治从“纸面”走向“地面”，既守住安全底线，又真正激活产业活力，为低空经济高质量发展筑牢法治根基，真正为产业高质量发展保驾护航。

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本文作者

实习生辛夏楠对本文亦有贡献