从项目驱动到制度驱动 城市更新试点的三年进阶之路

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

4月16日，财政部、住房城乡建设部联合发布关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知，拟遴选15个在城市更新方面基础条件好、积极性高、特色突出的城市，由中央财政给予定额补助。这也是自2024年以来连续第三年对城市更新试点城市实施财政奖补。

从试点三年城市更新政策演进可以看出，政策支持从2024年项目驱动的试点探索，到2025年的扩围深化，再到2026年的成熟优化，标志着中央支持政策的核心目标，已从资助单个项目落地，转向推动地方构建一套涵盖规划、融资、实施、运营的可持续制度体系。

一、政策演进及内在逻辑

2024年至2026年的三批政策支持，清晰地勾勒出一条从试点探索到扩围深化再到成熟优化的演进脉络，其内在逻辑始终围绕“补短板、扩覆盖、建机制”三大核心目标展开。

第一阶段（2024年）：试点启动与示范探索。2024年首批政策确定了15个试点城市，包括石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安，其战略意图在于快速形成示范效应。政策支持范围明确向超大特大城市和长江经济带沿线城市倾斜，旨在集中资源解决这些关键区域的基础设施短板问题。该阶段的政策导向以“项目驱动”为主，资金重点支持地下管网、污水厂网等基础设施补短板项目，评选机制相对简洁，核心目标是验证中央财政引导模式的可行性与有效性，为后续政策扩围积累实践经验。

第二阶段（2025年）：范围扩展与机制引入。在首批试点取得显著效果的基础上，2025年政策进入扩围深化阶段。支持城市数量增加至20个，包括北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐，覆盖范围从长江经济带扩展至黄河、珠江等重点流域沿线大城市，体现了政策在全国范围内的均衡布局思路。政策导向开始从单一的“项目建设”转向“项目建设+机制探索”，新增了对消费型基础设施和长效机制培育的要求，选拔机制也引入了120%差额评审，政策重心开始从硬件投入向制度创新过渡。

第三阶段（2026年）：精准优化与长效聚焦。2026年4月发布的新政策，在入选城市数量上与2024年第一批相同（不超过15个），但覆盖范围和入选条件做了进一步优化调整。首先，申报门槛从“地方政府债务风险低”放宽至“债务风险可控”，支持范围扩大至所有地级及以上城市，显示出政策在控制总规模的前提下，意图覆盖更多有迫切更新需求但财力相对有限的中小城市。其次，政策导向进一步聚焦民生与可持续性，明确支持重点集中于老城区，杜绝房地产开发与形象工程，重点支持老旧片区的完整社区建设和历史风貌活化。同时，政策强制要求入选城市建立三年期实施方案和项目储备、体检评估体系，标志着城市更新支持体系正式进入强调“长效机制”和“可持续性”的成熟阶段。这一阶段的政策设计，旨在构建一个既能精准满足民生需求，又能实现自我造血、长期运转的城市更新制度框架。

二、政策背后的战略意图

通过对比三年政策在支持范围、评选机制与资金标准三大核心维度的动态调整，可以更深入了解城市更新支持政策的演变路径，以及政策背后的战略意图。

首先是支持范围和发力方向。三批试点在城市范围、数量及区域倾向上呈现出“先聚焦、后扩围、再优化”的清晰轨迹。2024年政策的核心支持方向聚焦于基础设施补短板，如地下管网、污水厂网等硬件改造；2025年政策在延续基建支持的同时，新增了消费型基础设施配套与长效机制建设的要求，标志着政策开始关注更新带来的内需激活与制度可持续性；2026年政策则进一步优化，明确要求更新行动集中于老城区，支持方向锁定为老旧片区民生工程（如完整社区建设）与长效机制搭建，并明确杜绝商业地产开发和形象工程。

其次是评选机制。三批政策的选拔流程不断复杂化，竞争强度显著提升。2024年的评选机制相对简洁，核心环节是省级推荐结合两部委专家评审。每个省（区、市）原则上只有一个推荐名额，这虽然保证了区域的广泛性，但也在一定程度上限制了竞争的充分性。2025年，评选机制大幅升级，引入了120%的差额书面评审环节，即进入下一轮的城市数量多于最终入选名额，随后还需进行现场答辩，并最终公示结果。这一改革显著提升了选拔的规范性和透明度，使得竞争更加激烈和公平。2026年政策延续并强化了这一竞争性选拔框架（省级推荐→书面评审→现场答辩→公示），在申报门槛放宽而入选名额缩减的背景下，竞争将更加激烈。这种制度设计旨在激励更多城市以更高标准参与竞争，从而优中选优，确保中央财政资金投向最具示范价值和实施能力的项目。

最后是资金补助标准。中央财政补助的额度标准在三批政策中保持了高度的稳定性，但其背后的区域差异化逻辑和资金使用管理机制则持续深化。自2024年起，中央财政补助即实行明确的区域差异化定额上限标准，并在此后两年未作调整：东部地区每个城市不超过8亿元，中部地区不超过10亿元，西部地区和直辖市不超过12亿元。这一稳定的标准设计，体现了政策对全国不同区域发展不平衡现状的深刻考量。对于财政实力较强的东部城市，中央资金主要发挥“引导”和“撬动”作用；对于财政压力较大的中西部城市，中央补助则是项目推进的关键资金来源。这种差异化的定额补助，既体现了公平性原则，也确保了政策资源能够精准投向最需要支持的领域和地区。

在稳定补助标准的同时，政策逐步构建起“中央引导+地方配套+社会资本”的多元资金协同体系。中央财政资金作为先导，重点支持样板片区和机制探索；地方政府必须配套相应资金，且严禁新增隐性债务；同时，政策积极鼓励通过PPP、专项债、不动产投资信托基金（REITs）等方式撬动社会资本。

综合上述三个维度分析可以看出，城市更新中央支持政策的核心目标，已从资助单个项目落地，转向推动地方构建一套涵盖规划、融资、实施、运营的可持续制度体系。

三、资金、用地与金融政策的联动

城市更新政策的成功实施，高度依赖于资金、用地、金融等核心要素保障机制的协同与创新。2024~2026年的政策演进，清晰呈现出从单一要素支持向多要素联动、从短期项目输血向长期制度造血的深刻转变。

首先，资金保障从中央定额补助到多元化资金池的构建。三批政策在保持中央财政区域差异化定额补助标准稳定的同时，其核心创新在于构建了一个多层次、多渠道的资金协同体系，旨在破解地方政府，尤其是中西部城市面临的巨大资金缺口。中央财政资金的核心角色是“引导”与“杠杆”，更为关键的创新在于对地方配套与社会资本的撬动。政策明确要求地方政府配套资金，并严禁新增隐性债务。同时，政策积极鼓励运用市场化工具，包括地方政府专项债、超长期特别国债、PPP模式以及不动产投资信托基金（REITs）等。2025年起，超长期特别国债被明确纳入城市更新资金来源，专项债则可用于有收益的公益性项目。

其次，用地政策创新破解空间约束。针对存量改造中普遍存在的产权复杂、规划调整难、审批周期长等痛点，2024年以来在城市更新用地政策上提供了创新性的解决方案。一是“5年过渡期”政策。根据2026年1月发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，允许城市更新项目在不超过5年的过渡期内，保持原有土地用途和权利类型不变，支持发展新业态、新功能。这一政策大幅降低了存量资产改造的合规成本和时间成本，为社会资本进入创造了稳定的政策预期。二是规划管理工具的“弹性化”。通过精简审批流程、允许零星土地整合、实施弹性规划调整等“规划弹性工具包”，有效提升项目推进效率。这些政策保障了更新项目能够同步推进规划调整与用地报批，实现了规划引领与要素保障的高效联动。

第三，金融创新打通“投资—运营—退出”的全链条。当前针对城市更新金融支持呈现出工具多元化与精准化匹配趋势。一方面，传统信贷工具得到优化；另一方面，资产证券化工具被寄予厚望。REITs市场的扩容成为存量资产盘活的关键退出渠道；提高专项债用作项目资本金的比例，直接放大了财政资金的杠杆效应；针对历史风貌保护、产业园区改造等不同类型项目，设计差异化的金融产品，实现了风险与收益的精准匹配。财通证券的测算显示，预计“十五五”期间，城市更新资金来源中，金融机构贷款及REITs等市场化渠道的占比将从当前的35%提升至50%以上。这标志着城市更新正从依赖财政投入，转向依靠市场化、金融化运作实现可持续发展。

经过三年试点探索，目前已经初步形成“中央顶层设计—地方创新落实”的协同体系。中央层面通过《关于持续推进城市更新行动的意见》（2025年5月）等文件定调，提供基础性政策工具包。地方层面则结合自身实际进行机制集成与创新。例如安徽省、上海市出台了专项资金管理办法，广州市、北京市细化了用地支持政策。这种上下联动的模式，既保证了政策的基本方向和底线，又允许地方进行适应性探索。由此也催生了如南通“城市更新资金超市”、河南“政银企对接平台”等特色模式，为社会资本参与提供了清晰入口和多样化选择。

案例

试点城市的多元化解决方案样本

三批试点城市，特别是首批15个示范城市，在中央财政支持的框架下，结合自身资源禀赋与核心问题，开展了差异化的机制探索，形成了具有代表性的创新方向，为全国提供了多元化的解决方案样本。

1.石家庄市：多元筹资+系统推进

中央补助：10亿元（中部地区）

核心模式：构建“争取上级资金+财政投入+专营单位补贴+社会投资+居民出资”的可持续筹资机制。

实施重点：三年内谋划52个项目、总投资41亿元，聚焦地下管网改造、污水系统建设、排涝体系完善、老旧片区改造四大类。

典型案例：石煤机城市更新项目（老工业区转型）、八五零小区改造（877户老旧小区综合整治）。

2.成都市：绩效引领+特色体检

中央补助：不超过12亿元（西部地区），2024年绩效评价获A级（全国仅4城）。

核心模式：建立“市级统筹、部门协作、群众参与”机制，出台《补助资金管理办法》，构建“66+19”蓉城特色体检指标评估体系。

实施重点：系统推进地下管网改造（燃气管网391公里、供水管网40公里等），打造“金角银边”点位200处、口袋公园20处，改造生活垃圾分类投放点3512个。

典型案例：玉林东路“O+EPC”更新模式（设计 采购 施工一体化），入选住建部老旧街区改造全国推介案例；少城街道方池街-包家巷成片改造（电力改迁、建筑外立面整治、增设小游园）。

3.青岛市：单列市示范+百亿投资

中央补助：8亿元（东部地区，首批入选的计划单列市）。

核心模式：以示范项目撬动社会资本，谋划100余个示范项目、总投资超200亿元。

实施重点：攻坚地下老旧管网改造、污水管网全覆盖、市政基础设施补短板、老旧片区功能品质提升四大领域。

申报过程：通过省级评审第一、全国评审第7名，由市长带队赴部委答辩。

4.合肥市：系统集成+标杆项目

中央补助：10亿元（中部地区）。

核心模式：创新“一委三办一平台”指挥体系（市委规划建设治理委员会、规委办/大建办/治理办、城市运行管理服务平台），建立“四级规划体系”。

实施重点：“十四五”累计实施项目620个、投资480亿元；改造老旧小区722个、城中村124个；建成公园223个、绿道460公里。

典型案例：合柴1972项目（老工厂旧监狱改造为“园区、景区、街区、社区”四位一体复合空间），入选住建部城市更新典型案例；卫岗王卫片区“肥瘦搭配”模式全国推广。

这些案例显示，中央财政奖补资金有效激发了地方系统推进城市更新的积极性，通过机制创新、资金整合、项目示范，正在探索出一条“民生导向、系统治理、多元共治”的中国式城市更新路径。