美国政府开始直接下场投资产业

作者：Jonathan E. Hillman

来源：CFR（外交关系协会）

华盛顿在产业政策上的最新、也是最大胆的试验，是重新愿意采取股权持有（equity stakes）。自2025年1月以来，美国政府已投入209亿美元，参与了16笔涉及直接持股的交易，从而拓展了此前传统上侧重于拨款、贷款和税收激励的工具箱。

美国商务部参与了其中6笔交易，包括持有英特尔（Intel）10%的股份。美国开发金融公司（Development Finance Corporation，美国的开发银行）则在关键矿产、医疗保健和基础设施领域完成了3笔股权交易。国防部在其中居于领先地位，共主导了7笔此类交易。

这些交易旨在保护美国供应链并加强美国的科技领导地位。这些潜在脆弱性并非新问题，但解决它们的紧迫性有所增加。例如，在2025年4月和10月中国对稀土实施出口管制后，美国政府加大了对关键矿产公司的投资，目前这些公司已占至今为止的16笔交易中的9笔。最近，美国对伊朗的军事打击凸显了扩大弹药和其他军事装备制造能力的必要性。为应对这些及其他挑战，美国政府可能会继续尝试新型融资结构。

尽管股权投资最受关注，但它只是更广泛工具箱中的一种工具。在50%的交易中会使用债务，发行新贷款和重组现有债务；一些交易还包含采购协议。

• 例如，在2025年7月与美国稀土企业MP Materials的交易中，除了股权与债务条款外，还包含一项“承购协议”（offtake）：该协议要求国防部在未来十年内以固定价格下限以上的价格购买该公司生产的100%磁体。

• 值得注意的是，当美国政府于2025年6月获得美国钢铁公司的股权时，它获得了一股“黄金股”（golden share），使其拥有否决重大商业决策的权力。

认股权证（warrants）也正成为另一项备受青睐的工具，其条款更加灵活。认股权证允许美国政府在规定的时间范围内、以预先确定的价格购买股份。

• 例如，国防部拥有一项为期十年的认股权证，可仅以每股0.01美元再收购Trilogy Metals额外3.75%的股份。同时，认股权证的另一部分还取决于Ambler Road项目的建设，而该项目将有助于公司进入阿拉斯加的矿区。

• 在与核电公司西屋公司的交易中，美国政府坚持要求如果公司估值超过300亿美元，可以强制其进行首次公开募股，并获得了以175亿美元折扣购买公司20%股份的五年选择权。认股权证的安排也出现在对Korea Zinc、ReElement和Vulcan的交易披露里。

美国政府也在与多方合作，并动员了额外的47.5亿美元投资。私营共同投资方包括摩根大通、高盛等。外国合作伙伴也开始参与交易：阿联酋主权财富基金ADQ参与了矿产交易，日本投资者则参与了能源相关交易。随着外国伙伴承诺在贸易谈判中向美国投资数万亿美元，其参与美国政府股权交易的可能性将扩大。

随着新交易数量的增加，美国官员可能需要投入更多时间来管理现有交易，以确保公司正朝着约定的里程碑迈进。美国官员将需要决定：是否、以及如何行使政府已获得的一系列股东权利——从完全不行使，到与管理层共同投票，直至保留独立投票的权利。已有数笔交易在2028年设定了重要的里程碑，届时需要重点跟踪。

其中包括：让美国稀土公司（USA Rare Earth）的工厂开始生产此前长期由中国主导的重稀土；测试XLight用于先进半导体制造的极紫外（EUV）光刻原型；以及扩大MP材料公司的“从矿山到磁体（mine-to-magnet）”设施规模（这是美国唯一一家此类设施）。

这些交易只是冰山一角。商务部正在探索如何支持机器人、自动化和先进制造领域。国会已将美国开发金融公司的投资上限从600亿美元提高到2050亿美元，并扩大其采取股权持有的授权范围。国防部也正在扩充其金融专业团队，以追求涵盖关键矿产、能源、全球物流、制造业、电信等领域在内的交易。

*译文不代表本机构观点