就巴拿马港口与两大外资航运巨头的互动，揭示了我方的一个治理困境

【文/观察者网专栏作者 左千户】

英国《金融时报》近日的一则报道，这几日在航运业内逐渐发酵：

多名消息人士透露，中方已要求丹麦航运集团马士基集团（APM Terminals）和地中海航运公司（MSC）立即停止在巴拿马运河的港口运营。

实际上，自巴拿马当局屈从于美国压力，裁定长江和记实业（长和）在巴拿马两个港口的运营权“违宪、无效”以来，发生了许多相关事件，也伴随着各种说法和猜测。作为行业从业者，笔者认为有必要结合行业及相关公司的情况做一些解释。

香港长和集团运营的巴拿马巴尔博亚港口 资料图：路透社

先从整个事件的时间线梳理开始，把来龙去脉说清楚：

2026年1月29日，巴拿马最高法院突然裁定，长和已稳定运营近30年的巴尔博亚港、克里斯托瓦尔港口的运营权“违宪、无效”，并宣布由马士基集团接手港口运营； 2月12日，长和公开向马士基集团发出正式法律警告，明确告知其未经同意接管港口将引发法律追索，追究相关责任； 2月23日，巴拿马当局强行驱逐了长和在两个港口的工作人员，并宣布将巴尔博亚港授予马士基集团、克里斯托瓦尔港授予地中海航运港口公司，由双方分港接手临时运营； 2月26日，马士基集团正式与巴拿马当局签约，确认接手巴尔博亚港运营； 3月6日，长和正式向国际商会提交仲裁申请，向巴拿马索赔20亿美元。 3月8日至12日，中国海事部门加强了对巴拿马籍船舶的检查，共计扣留28条巴拿马籍船舶（该数据由劳氏日报于3月13日披露，存在信源争议）； 3月9日，交通运输部就国际航运经营行为分别约谈了马士基集团、地中海航运公司有关负责人。次日，国家发改委外资司先后与地中海航运、马士基进行工作会谈； 3月20日，国家发展改革委（国家外商投资安全审查工作机制办公室）有关司局主要负责同志约见马士基集团首席执行官柯文胜； 3月22日，柯文胜以外方正式代表身份出席2026年中国发展高层论坛，双方在更高级别层面开展沟通。

关于中国海事部门针对巴拿马籍船舶滞留和交通部约谈

劳氏日报于3月13日披露，中国海事部门在3月8日至12日的5天内滞留了28条巴拿马籍船舶，占同期滞留船舶总量的75.7%。许多观点认为，这是中国对巴拿马强占港口的反制。

笔者在2月4日的文章《港口案裁决倒向美国的巴拿马，需要来一场“混合双打”》中曾提出，针对巴拿马作为最大方便旗国的情况，中国可利用自身在港口方面的巨大优势，只需由海事部门发布通知，对挂靠中国港口的巴拿马籍船舶加强检查，全球航运商在选择船旗国时便不得不慎重权衡。2月16日，笔者在行业期刊中也提出了相同观点。

前面所说的检查，是指港口国监督检查（PSC）。这并不是什么新手段，也跟“反制”没啥关系，它本身就是国际通行的监管方式。

简单来说，就是根据现行国际海事公约，在外籍船舶挂靠本国港口时，由本国海事监管单位就船舶和船员安全、环保等事宜开展的法定监管检查。

中国的海事监管单位为交通部下属的海事局。PSC检查合格则放行，发现问题后一般会采取限期整改、滞留、行政处罚等措施，检查结果会根据亚太港口国监督合作协议上传到东京备忘录网站全球公开公示，中华人民共和国海事局官方网站也可查询相关月度滞留清单。

中华人民共和国海事局官方网站港口国监督（PSC）滞留信息

其实只要看看2025年的滞留数据，就能明白这绝非反制：2025年全年，海事部门共滞留外籍船舶695条，其中巴拿马籍251条，占比36.1%，是第二名利比里亚（86条）的3倍，呈断崖式领先，问题涵盖消防安全、航行安全等多个方面。既然2025年巴拿马和中国没有任何争端，当年就有这么多巴拿马籍船舶被滞留，又怎么能说2026年的检查是反制呢？

当然，咱们也得坚持批评和自我批评，不能只说别人的问题。产生这种误解的原因，除了巴拿马当局拒不履行自己签署的国际海事公约的义务以外，海事局也有需要改进的地方。

由于历史惯性，英语在国际海事公约中仍占据统治地位，可能是出于方便上传东京备忘录的考虑，中国海事局在自己官网公示的PSC结果表格中使用的是英语，这非常不利于中国民众的阅读和宣传。建议以后上传中文版本，虽然可能增加工作人员工作量，但用人工智能工具翻译一下，现在也不是很麻烦。

2026年1月份在港口国监督检查中滞留的巴拿马籍船舶清单，黄色部分为滞留原因

因此，基于以上数据对比可知，交通部海事局滞留巴拿马船舶并不是什么反制，而是为了保障港口的安全环保，针对过去一年中巴拿马籍船舶在PSC检查中暴露的突出问题、以及大量船舶被滞留的情况而开展的专项整治行动。目的是敦促巴拿马当局履行国际海事公约规定的基本义务，加强对本国船舶的监管。

某些外媒利用自己遗留的行业地位和宣传优势，对中国海事部门的正常工作进行污蔑，希望大家有正确的是非观和法治精神，不信谣、不传谣。

至于交通部约谈马士基和地中海，也有充分的监管依据。

以马士基的情况为例：

马士基集团是丹麦企业，总部位于丹麦哥本哈根，主营业务为集装箱海运、综合物流和港口运营。其集装箱航运的市场份额和运力自1996年起一直位居世界第一，直到2022年被地中海航运超过。2024年，马士基集团营收554亿美元，其中在中国的营收超过200亿美元，约占三分之一；全球员工总数约10万人，在中国的员工约1.6万人，而其在巴拿马的营收估计不超过10亿美元。

马士基的业务遍布全球，在中国注册了分支机构作为公司法人，主管单位即为交通部，因此此次约谈是在中国主权范围和行业管理框架内履行监管职责。目前信息尚不充足，待官方进一步通报，有了更清晰的约谈具体事由与后续监管措施后再行解读。

现有制度下对外资航运企业协同治理的困境

国家机关对在中国境内注册的公司进行监管，类似于警方执法。中国社会治安能做到世界领先，并不全靠警方执法，而是依靠法治宣传、社会教育、扶贫保障、基层治理等多方合力。警察再厉害，也管不到社会的每一个角落，执法机关只能做到惩前毖后，真要“治病救人”，还得靠各类社会机构共同参与。

就像社会治理中的法治宣传员、扶贫干部、居委会主任、社区矛盾调解员一样，放到企业治理层面，就是由各类行业协会来承担相应工作。通过协会的政策宣传、诉求反映、风险预警、合规引导、常态化沟通协调，把风险掐灭在萌芽里，避免小事拖大、大事拖炸。这种工作讲究日常性、便利性，还要让企业愿意接受。中国未来要建成自己的航运管理体系，也必须在行政监管之外，给外资航运企业做好宣传引导和协调沟通。

外资航运巨头的总部都在国外，早已加入国外的航运行业协会。国外的航运协会历史悠久，体系成熟，早就与外企总部形成了稳固的合作关系。在国际政治复杂的背景下，不可能要求外国行业协会去协调外企与中国监管的关系。外国行业协会甚至可能成为外企规避中国监管的工具，危害国家安全。

因此，如果我们没有对等的行业协会进行有效的沟通引导，就非常不利于政策解读和风险预警，容易在事故和纠纷中引发外企的误判和对抗。也因此，非常需要支持一个能站在中国利益和行业发展角度上的行业协会，专门承担对外资航运企业的宣导与沟通协调。

国际航运相关主要行业协会概况 作者制表，下同

但是，我们现在的协会体系，在对接马士基这类外资航运巨头时，明显存在缺陷。

国内那些面向外企的协会，比如外商投资协会、中国美国商会等，大多是按企业性质或国别成立的，适合过去中外差距较大、外资主要是融入中国市场的阶段，现已满足不了按行业做深度沟通协调的需求。这些协会没有航运专业能力，既预判不了风险，也做不好实质协调，甚至可能变成外企争取超国民待遇、歧视中国企业的平台。

国内的航运类协会，则有两个明显问题：

一是由于国内各细分行业体量特别大，专业化程度较深。航运涉及港口、船公司、船代、货代、无船承运人、报关、仓储、拖车等一大堆环节，以前分属不同部委管理，对应的协会也多隶属于各部委，结果就是各管一摊，没有一个能把国际航运全领域都覆盖进来的综合性协会。

二是带着监管的历史痕迹。在上一轮机构改革中，不少协会曾承接资质审核、准入、统计等行政职能，人员和主管部门关系千丝万缕，给人的感觉就像是监管机构延伸出来的“二政府”。

国内航运物流相关行业协会概况

这些问题对国内企业来说无所谓，大家早就习惯了。可放到马士基、地中海这类外资航运企业身上，问题就很大。这些企业在华业务覆盖全链条，一般由大中华区统一管理，与我们协会专业化的模式完全对不上。对它们而言，这种专业化就成了条块分割甚至碎片化：

周一港口协会来谈港口，周二船东协会谈船公司，周三货代协会谈货代，周四船代和无船承运人协会又来，周五仓储协会再来聊仓库，报关和拖车协会还得拉着外企加班。万一周五外企在无船承运业务上出了问题，来的却是仓储协会，人家只能说“对不起，这个我管不了”。外企会犯嘀咕：这是来帮我的，还是来耍我的？

所有人都各司其职，但效果仍然不好，那就需要在制度层面加以改进了。

就拿这次约谈马士基的事来说，问题出在港口业务，但马士基在华最大的利益是班轮运输，对应到协会就是港口协会和中国船东协会，两边各管一块，根本没法统一协调。而且马士基在船东协会的身份也名不副实——协会全称是中国船东协会，核心会员都是中国船企，马士基、地中海本质上是外国船东，根本不是一类主体。

马士基各板块营收，总营收554.82亿美元，航运营收373.88亿美元，占67.38% 。 图表来自马士基2024年年报

对外资航运企业协同治理方案初探

马士基这类外企所熟悉的国际航运协会，都是纯民间组织，职能就是协调沟通、代表行业发声、做公关和服务，完全没有监管职能。外企总部管理层能够接受国家机关的监管，但很难接受一个协会来“管”它们。

这一点也不能怪外企，毕竟我们协会改革的方向也是去监管化，专心做政企沟通、转向服务型。现在一些协会还带有监管职能，大多是历史遗留问题，目前很多协会也在与原主管部委脱钩，不再承担行政职能，原主管部门转为业务指导关系。

要对接马士基这种全链条一体化的外资航运公司，就需要一个没有任何监管职能和历史包袱、覆盖全产业链的协会。指望现有条块分割的协会彻底改革，或者新成立一个全覆盖的综合协会，都来不及也等不起，最现实的办法就是先找个最合适的顶上——先解决“有没有”的问题，再研究“好不好”。

目前来看，还真有这么一个组织——国际航贸物流平台（ISEA）。

该平台的资源包括中国交通运输协会航运物流分会、中国交通运输协会快运物流分会、中国航务周刊、上海航运五十人发展研究中心等机构，立场完全站在行业发展上。其上级单位中国交通运输协会由国家发展改革委作为业务主管单位，能够在制度层面保障这一平台以中国利益为导向，并突出协调服务功能。它的会员覆盖外贸航运全产业链，甚至连信息、财务、法律相关机构都包含在内，是真正的全链条平台。

而且这个组织从一开始就没有任何监管职能，没有历史包袱和作风惯性。马士基（中国）航运与平台内的《中国航务周刊》有长期合作关系，双方本来就有合作基础，和外企沟通起来天然更顺畅。ISEA在其成立章程和发展目标中就已写明“努力承担起政府部门与航运企业的沟通桥梁作用”，相信其也愿意承担这种任务。

目前比较合适的做法是：把针对马士基这类全链条外资航运巨头、涉及中国利益和行业发展的宣传引导、协调沟通工作——也就是原来条块协会不方便做、做不好的事——单独交给ISEA来做，其他业务照旧。这样既能与原有协会体系形成互补，又不产生冲突，原有协会无论是按步骤改革还是维持现状，都不影响其正常工作。

当然也要承认，ISEA只是目前最接近理想状态的选择，并不是完美无缺，其自身也有不足和短板。这就需要行业主管部委在外企面前，以正式或非正式的方式给予其一定授权和背书，这既能提升它的协调效力，也能提高ISEA工作人员的积极性。

结语

我国对外资航运物流企业的管理要求已从单纯的守法合规，转向兼顾国家利益与行业长远发展的更高层次。监管执法重在惩前毖后，行业协会更应发挥治病救人的作用。

面对当前国内航运物流协会条块分割、监管色彩偏重、与外资巨头适配性不足的问题，我们需要构建更加顺畅高效的政企沟通与协同治理机制。

如以ISEA作为外资企业全链条协调的专业平台，发挥其综合覆盖、中立服务的优势，与现有行业协会分工互补、形成合力，在相关主管部门的支持与背书下，既能畅通外资诉求表达渠道，也能有效传导政策导向、防范经营风险，实现规范发展与开放环境的有机统一，保障我国航运物流行业健康发展，为构建我们自己的国际航运管理体系奠定基础。

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