辑疆·建势·定制———清代西藏行政区划体系的建构与演进（下）

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四、定制：1794—1911年西藏政区体系与演进

乾隆五十三年（1788）与五十六年（1791）两次廓尔喀战争的爆发，使得乾隆十五年（1750）以来所施行的西藏治理体制中潜藏的深层次制度缺陷充分显现。福康安奉命入藏主持大局时，携有乾隆帝朱批的《福康安赴藏应行遵旨筹办各项事宜谕旨》，其中内容多为清廷对廓尔喀战事再起及驻藏大臣职权弱化的深刻反思，可视为乾隆朝中枢对西藏政制展开全面整顿的初步宣示。自福康安抵藏始，清廷在应对战事的同时，由乾隆帝亲自主导，军机处、相关部院及驻藏钦差共同参与，历经多轮审议，对西藏的政教结构、边防部署、财政经济及社会管理等层面提出系统性整饬方略。在此过程中，作为大政国基的行政区划体制，尤其成为清廷检讨与改革的核心议题。

首先，自乾隆十五年以来，尽管驻藏大臣被定位为西藏名义上的最高行政长官，西藏亦被纳入中央直接管辖的高层政区体系，形成了“驻藏大臣辖区－达赖喇嘛、班禅额尔德尼属地－城”的三级政区结构。然而，达赖喇嘛属地幅员辽阔，东起川藏交界，西抵拉达克，占驻藏大臣辖区总面积的九成以上，以致《藏内善后章程十三条》所涉内容多以其为主，其余呼图克图属地未获充分关注。达赖喇嘛在其属区内兼具政权首脑与宗教领袖身份，与驻藏大臣形成事实上的权力分治，严重制约了中央政令的贯彻，甚至出现“卫藏一切事物，由达赖喇嘛与噶布伦商同办理，不复关白驻藏大臣”的局面。

其次，达赖喇嘛兼具宗教与行政双重身份，其制度设计本身存在内在矛盾。“离尘出世”的宗教属性与世俗治理职责之间的冲突，导致行政效能持续低下；以僧侣为核心的官僚体系难以有效统摄广袤辖区，形成治理能力的结构性短板。行政职能的弱化进一步引发权力真空，为噶伦等世俗官员擅权滥政提供了制度空间，逐渐形成权力垄断。加之驻藏大臣监督缺位，乾隆时期西藏政局中滥权与腐败现象频发。达赖亲属干政屡禁不止，宗教与行政权力的混淆加剧体制异化，进一步削弱治理效能。清廷对此亦有清醒认知：

达赖喇嘛深居习静，外事未能周悉。诚如圣谕，离尘出世之人，岂能经理俗物，因此噶布伦等乘机干预，多至擅专。从前又有达赖喇嘛弟兄及管事喇嘛等串通舞弊，遇有事务，徇私偏袒，办理不公，番众不免苦累。

再次，在此体制下，西藏基层政区难以有效履行行政职能。县级政区的管理长期与上层建制脱节：

至前后藏番众杂处各处，向设大小第巴不下二三百名分管，皆归噶布伦等总理。其近藏之区，尚易稽查，而相距窎远之处，耳目难周，遇有事件，惟听从该管第巴之夷信。该第巴贤愚不一，平日能否管束番民，与夫声名美恶，亦皆置之不问，遂致因循成习，日见废弛。

战争期间，此类弊端暴露无遗。宗教型政区及其辖下城寨结构松散，第巴未能组织有效防御，致使廓尔喀军迅速攻占后藏，甚至洗劫札什伦布寺。行政管理职能的缺失严重削弱基层治理能力，战时表现为后勤补给效率低下，粮草不继直接制约清军战力。而中央与城寨间行政联系的断裂，更导致军情无法及时上传，清廷应对严重滞后。

在此背景下，清廷改革的首要方向即为重构西藏行政区划体系，确立中央垂直管理机制。改革重点在于将驻藏大臣的监管职能扩展为实质性行政管辖，具体体现于其行政权力的强化。首次廓尔喀战后，乾隆帝在拟定善后章程时，即优先考虑提升驻藏大臣的人事控制权与构建军事防御体系。随后制定的章程明确规定，驻藏大臣与达赖喇嘛共同掌握噶伦及关键第巴的任命权，并赋予其巡查、监督前后藏各营寨第巴的职权。至二次战端初启，乾隆帝进一步指出：“此极好机会，将藏中积习剪除，一切事权归驻藏大臣管理，俾经久无弊，永靖边隅。”认为将驻藏大臣辖区彻底改制为行政专区的时机已成熟，并多次谕令驻藏大臣遇事应与达赖喇嘛共商，限制噶伦等专擅地方事务。

乾隆五十七年（1792）拟定善后章程之际，清廷上下形成明确共识：驻藏大臣不应继续充当“惟知坐镇，诸事不复预闻”的监察角色，而应转变为实际执掌行政主导权的地方大员。为此，福康安等四位驻藏大臣专折奏请厘定藏政六款，其中前两款集中明确了驻藏大臣的职权范围：“藏内诸事应统归驻藏大臣管理也。藏内大小番目缺出应行定立等级统归驻藏大臣会同达赖喇嘛秉公拣选也。”这两条规定从制度层面确立了驻藏大臣在西藏治理中的行政统筹权与人事任免权。福康安等人所奏经军机大臣阿桂等议覆，认为“悉应如福康安等所奏办理”，乾隆帝亦御批“诸凡妥协，永以为例行”，相关内容最终载入《钦定藏内善后章程二十九条》第十及十一条，正式从国家典制层面确认了驻藏大臣作为西藏最高行政长官的法律地位。

尽管自乾隆十五（1750）年起驻藏大臣已被视为西藏名义上的最高行政长官，但从政权结构来看，驻藏大臣衙门与达赖喇嘛、班禅额尔德尼的地方政权之间长期维持着特殊的制衡关系。在实际行政运作中，驻藏大臣主要承担辅佐与监察职能，协助两位宗教领袖处理辖内事务。因此，驻藏大臣辖区虽在形式上已由监理区向行政区过渡，但在职能配置上仍处于辅助地位，其与达赖、班禅属地之间也未形成严格的行政层级关系，此种政区配置方式导致治理体系趋于复杂。至乾隆五十七年（1792）政权结构调整后，宗教领袖下属机构“商上”正式退出具体属地管理，驻藏大臣辖区实现了从虚领到实管的根本转变，并逐步与下级政区建立起制度化的行政隶属关系，标志着西藏政区体制进一步走向规范与集中。

次级政区构建的核心在于地方行政组织的系统化建制。乾隆五十七年（1792）推行藏事改革，初衷虽为革除西藏人事制度“杂乱参差，不成体制，甚或营求贿嘱，其弊无穷”的积弊，但随着规范化官僚体系的建立，不仅实现了行政组织的层级化管理，也同步推进了行政区划的体制化进程。噶伦作为乾隆十五年以来西藏政制中的关键角色，在乾隆二十九年（1764）纂修的《大清会典》中仍被归类为具有札萨克爵位属性的官职。通过乾隆朝系统性的制度设计，噶伦逐步完成由世袭爵位向国家行政职官的转型。至嘉庆朝《西藏官制》中，噶伦已被明确定位为三品地方行政主官，全面执掌前藏地区的行政、司法、军事与财税等核心事务。随着其下属官僚体系的逐步完善，以噶伦为首的前藏地方政府体制得以正式确立。

与前藏相对应，清廷在后藏亦建立起一套平行的行政架构。班禅额尔德尼属地因辖区有限，长期缺乏系统化的行政建置，诚如福康安所言：“扎什伦布管事者，皆系喇嘛，向来升转亦无等级”。经此次改革，后藏官制得以规范设置：与前藏“边缺营官、大缺营官系五品顶戴，中缺营官系六品顶戴，小缺营官系七品顶戴”的品级体系不同，后藏唐古特官制中设有“三品大缺拉孜喇嘛营官二人，练喇嘛营官一人，金龙喇嘛营官一人”。设置三品营官的深层制度意涵在于，随着达赖喇嘛与班禅额尔德尼逐步退出具体政务，清廷通过提高官员品级的方式，确保后藏在行政层级上与前藏保持对等，进而实现西藏全境行政建制的整体统一与系统整合。

《钦定藏内善后章程二十九条》以制度形式明确了驻藏大臣与前藏、后藏地方政府之间的行政隶属关系：

自噶伦以下番目及管事喇嘛等，统归其管辖，不论大小番目，须遵从驻藏大臣之命。扎什伦布一切事物·····必须事先禀报驻藏大臣，俟驻藏大臣出巡莅临时，再行审核处理。

这标志着西藏地方行政体系走向制度化，前藏与后藏也由此正式确立为两个具有明确建制的统县政区。就官员品级而言，三品噶伦及营官的品阶介于从二品布政使与四品知府之间，其层级虽不能与直省地区的高层政区（省）和统县政区（府）完全对应，但政区层级的界定并不单纯取决于主官品阶或政府组织形式。从前藏、后藏所辖地理范围及其直接管理县级政区（宗谿）的行政职能来看，二者均具备统县政区的基本特征。其主官品级较高的现象，实质上反映了达赖喇嘛、班禅额尔德尼在清代政教体系中所享有的特殊地位，以及这种地位对地方行政结构产生的深远影响。

随着藏事改革的深入推进，清廷借两次廓尔喀战争之机，通过实地治理实践，逐步将中央权力的管控范围扩展至西藏基层行政单位。在此过程中，清廷以西藏传统的宗谿制度为基础，对县级政区进行了系统性的整顿与规范，最终确立了中央及其派出机构对西藏基层行政事务的直接管辖职权。由此，西藏在行政建制上被全面整合进国家行政管理体系，真正实现了中央政权对西藏地方的垂直治理。清廷对驻藏大臣参与西藏县级政区管理的讨论，最早可追溯至乾隆五十四年（1789）首次廓尔喀战后。乾隆帝当时即提出，驻藏大臣应掌握各级官员的人事任命主导权：“驻藏大臣等，平素先将众噶伦、戴本、第巴，或优或劣，悉心查察，俟缺出拟补时，更自有主见，不为属众所惑，而于偶遇紧急事件差遣，亦可期得力。”

此处所言“第巴”，即西藏各寨落的主管官员。早在首次廓尔喀战争后，和珅等人在拟定善后章程时，便明确规定各地第巴无论职位轻重，均须由驻藏大臣会同达赖喇嘛共同任命，且第巴必须亲赴任所履职，不得擅自委派家丁代理。此后，驻藏大臣开始参与重要地区第巴的选派：“大缺营官，尚由达赖喇嘛与驻藏大臣发给执照，小缺营官，并无驻藏大臣给照之例。”然而，二次战争的爆发使清廷意识到，西藏原有松散的宗谿制度已难以适应现实行政需求。因此，福康安等人在全面整顿藏政时，明确提出应在宗谿体系基础上，对各地县级政区进行系统化梳理与规范，并将其正式纳入国家政区体制，要求“所有营官缺分，应行详悉查明大缺、边缺、小缺，写立册档存案，以便遵守。”

同时，考虑到西藏长期以僧人出任地方官员的传统，清廷亦决定保留“喇嘛营官”的特殊行政编制，允许在特定区域继续委任僧官管理：“其喇嘛补放营官者，多系达赖喇嘛随侍之人，因其勤劳年久，不能远离左右，酌量派管地方，借资养赡，虽难一概禁绝，然亦须有驻藏大臣另派妥干之人前往署理。”此外，为因应后藏地区行政管理的基本需要，亦作出针对性设官安排：“扎什伦布所属寨落较少，并无边界紧要之缺，俱仍照向例挑补。”

嘉庆朝在编纂《大清会典》与《大清会典事例》时，系统收录了改革后西藏县级政区“营”的建制、等第及设官详情。需指出的是，由于上述汉文官书成书时间相对较晚，学界此前难以据此准确判断该套政区体制的具体实施与完成年代。值得关注的是，2016年西藏自治区档案馆公布的馆藏藏文文献乾隆五十九年（1794）《西藏甘丹颇章地方官员品级簿册·珍珠宝串》，为这一问题提供了关键证据。该藏文簿册所载各营专名、员额与品级，与《会典》所录制度完全吻合，确证新的政区体制在乾隆五十九（1794）年已全面推行。此外，各营在藏文记录中仍沿用“宗”“谿”等传统名称，反映出国家政区制度与西藏地方行政传统之间的衔接与融合。该文本不仅明确了制度推行的具体时间，也为探讨清代国家体制与西藏地方行政制度之间的互动关系，提供了珍贵的原始依据。

经此次藏事改革，清廷在西藏共设立县级政区“营”124处，并按统一标准将其划分为“边、大、中、小”四等。其中前藏辖有10大营、43中营、25小营及14边营，后藏则设3大营、14中营与15小营。各等级营分别配置相应品级官员：边营与大营为五品，中营为六品，小营为七品，形成层级清晰的基层行政体系。“营”的设立以西藏原有宗谿为基础。由于宗谿本身在政区形态上已具差异，加之新设营还需综合考虑地理区位、户口赋税、交通条件等多种因素，清代中央在西藏构建“营”体系的整体布局与制度设计，是一项宏大而专门的课题，仍有待后续深入探究。（见图3）

作为脱胎于传统宗谿的行政建置，“营”成为清代西藏行政区划体系中最稳定的政区单元，也是驻藏大臣代表中央直接任命官员的最低政区层级，实为清代治理西藏的基层政区。在此意义上，“营”在政区层级与政治功能上与直省地区的“县”具有同构性，均承担着国家在地方治理中的基础职能。然而，受边疆特殊人文地理环境的影响，“营”在政区形态与空间分布上呈现出显著差异，值得深入探讨。总体而言，“营”的制度化标志着清廷通过规范的行政体系实现了对西藏基层社会的有效治理，推动了边疆治理从传统羁縻体制向行政体制的根本转型。正如乾隆帝所言：“昔为羁以縻，今如臂与肘”，这一转变深刻体现出西藏与中央关系的实质性提升。

五、结语

清廷在西藏的政区经营，始于顺康时期将青藏高原作为间接高层政区委托和硕特汗廷管辖，并通过与四川、陕西等直省地区的边界厘清，明确了其在国家行政区划体系中的特殊地位；雍乾之际，清廷废除和硕特汗廷建制，设立西藏高层政区，组建由本地贵族噶伦构成的地方政府，标志着西藏正式成为清廷直接管辖的特殊民族型政区，同时设立与行政区重合的驻藏大臣监理区，驻藏大臣衙门作为中央派出机构实施监督，并开始探索通过分设头人等方式构建次级统县政区；乾隆十五年（1750）以后，随着西藏地方政府被裁撤，驻藏大臣转变为名义上的最高行政长官，其辖区亦由监理区调整为实质性的行政区，并通过确立达赖喇嘛、班禅额尔德尼及其他呼图克图属地，构建起具有宗教型政区特征的统县政区体系；至乾隆末年廓尔喀战役后，清廷通过推行《钦定藏内善后章程》，最终使西藏彻底转变为由中央派出机构直接管辖的高层政区，其下辖的统县政区亦剥离宗教属性，形成规范化的行政建制，并系统建立起以“营”为单位的县级政区体系。

清代在西藏推行的政区制度建设，经历了从“辑疆”确立统治范围、“建势”构建行政框架到“定制”完成体系规整的完整历程。这个渐进式的整合路径，不仅在历史上实现了中央政府对西藏的有效治理，巩固了国家统一与疆域完整，更通过制度化的方式将西藏彻底纳入国家行政体系。其所确立的层级管理体系、边界划分原则与基层治理架构，既是国家权力在边疆地区有序延伸的制度体现，也是中华民族多元一体格局在行政建制上的具体实践。其历史经验表明，推进国家治理体系在边疆地区的系统构建与持续完善，增强各民族对统一多民族国家的制度认同，是维系边疆稳定、促进民族交融的根本保障。清代西藏行政区划体系从间接治理到直接行政的成功转型，为我们今天从历史维度理解中华民族共同体的形成与发展，以及在新形势下坚持和完善民族区域自治制度，提供了深刻的历史借鉴与制度遗产。

作者：杨志国

来源：《中华民族共同体研究》2026年第1期

选稿：贺雨婷

编辑：杜佳玲

校对：汪依婷

审定：汪鸿琴

责编：宋柄燃

（由于版面内容有限，文章注释内容请参照原文）

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