欧盟—英国直布罗陀协议达成：与北爱模式的异同

作者：姜冯安相同：为避免“硬边界”，两种模式均在英国脱欧后保留了不同程度的欧盟法适用；不同：直布罗陀在人员流动上引入由西班牙实施的申根入境检查，在货物流动上通过西班牙境内欧盟海关完成清关，并在争端解决中引入欧盟法院对欧盟法解释的约束性作用。

2026年4月1日，欧盟与英国关于直布罗陀的协议文本，以及签署与临时适用相关决定达成一致。相关文本将在理事会法律—语言专家完成审校后正式通过。该协议预计将于2026年7月15日开始临时适用。

欧盟与英国关于直布罗陀的协议将完善《贸易与合作协定》（TCA）所确立的欧英关系法律框架。直布罗陀未被纳入2020年签署、并于2021年生效的《欧英贸易与合作协定》的适用范围。

推动英国更深度融入欧盟单一市场：新协议谈判与制度评估；网络安全与数字合作；经贸与产业政策协调；渔业合作姜冯安，公众号：欧盟法研究欧英联合声明：重塑脱欧关系，升级经贸合作

该协议的主要目标在于保障整个地区的未来繁荣。为实现这一目标，协议将取消西班牙与直布罗陀之间人员与货物流动的所有实物边境障碍，同时充分维护申根体系、欧盟单一市场及其关税同盟的完整性。https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2026/04/01/eu-uk-relations-member-states-greenlight-eu-uk-deal-on-gibraltar/

TCA是英国脱欧后英欧关系的基础安排。直布罗陀作为英国海外领土，与英国一同于2020年1月退出欧盟，但在2016年英国脱欧公投中，直布罗陀居民以压倒性多数支持留欧。西班牙对直布罗陀主张主权，并坚持认为其脱欧后的欧盟关系不应纳入TCA，而应单独处理。

鉴于直布罗陀独特的地理与经济位置，有必要制定一项量身定制的安排，以确保每日成千上万往返直布罗陀—西班牙陆地边界的人员通行得以持续顺畅进行。

自英国脱欧公投以来，直布罗陀政府一直强调维持直布罗陀与西班牙之间开放、畅通（“fluid”）边界的重要性，因为大量“边境通勤工人”（frontier workers）对其经济至关重要。这些工人居住在西班牙但在直布罗陀工作，总数超过1.5万人，占当地劳动力的一半以上。同时，直布罗陀政府也强调其经济关键部门（尤其是服务业）进入欧盟单一市场的重要性。https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-10572/

因此，在谈判中确保直布罗陀—西班牙边境人员与货物自由流通成为直布罗陀政府的核心目标。过渡期内采取了临时措施：西班牙允许直布罗陀居民继续跨境通行而无需通常进入申根区所需的护照盖章，直布罗陀亦对进入其境内的西班牙居民采取对等安排。

该协议涵盖一系列旨在确保直布罗陀与欧盟之间人员与货物自由流通的措施，从而取消直布罗陀与西班牙边界上的物理障碍。这将意味着欧盟申根区有关边境检查的规则将在直布罗陀适用，并将在欧盟与直布罗陀之间建立关税同盟。

英欧双方预计将在欧盟自动出入境边境系统（Entry/Exit System, EES）于2026年4月10日全面实施之前，对该直布罗陀协议进行临时适用。这将使西班牙无需在其与直布罗陀的边境实施该自动化系统。https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-10572/

• 直布罗陀的主权问题

西班牙：直布罗陀依据《乌得勒支条约》（Treaty of Utrecht，1713）割让予英国。然而，该条约仅将“直布罗陀的城市与城堡，以及其附属港口、防御设施与要塞”转让给英国。

地峡（isthmus）、邻近水域以及上空空域并未由西班牙转让，因此始终属于西班牙主权范围。英国对地峡的持续事实占领（de facto occupation）并不符合国际法关于取得主权的条件。 基于此，西班牙一贯主张，英国对该地峡的占领属于非法行为，违反国际法，并始终要求其无条件归还。西班牙不承认该地峡的占领状态，亦不承认相关围栏构成国际边界。https://www.exteriores.gob.es/en/PoliticaExterior/Paginas/Gibraltar.aspx

协议：第2条规定，本协议对英国与西班牙在直布罗陀主权及管辖权问题上的法律立场“均不影响（without prejudice to）”，亦不得被解释为影响上述立场，并且“不得构成在任何法律程序或其他情形下主张或否认主权的依据”。

第7条确立一项一般性原则，即在基于英国（就直布罗陀而言）与西班牙之间所达成的一项行政安排所载实施计划的基础上，取消直布罗陀与西班牙之间的所有物理边界障碍。

• 人员流动问题

协议建立了一套新的人口流动制度，旨在在保持直布罗陀与申根区整体稳定与安全的前提下，取消陆地边境的常规移民检查与物理障碍。直布罗陀将继续处于申根区与欧盟之外，但其外部边境将根据英欧定制安排适用申根边境规则。

协议规定，所有必要的移民检查将在直布罗陀机场——必要时亦包括港口——而非陆地边境进行。这将确保在机场完成清关的人可在直布罗陀、西班牙及整个申根区之间自由通行，从而终结跨境通勤者、商务人员及访客在陆地边境常见的长时间排队现象。

第29条规定，在直布罗陀港口与机场（即直布罗陀与欧盟/申根区之外的两个入境点）设立联合边境检查机制。抵达上述入境点的人员，将（1）首先接受由英国/直布罗陀当局实施的入境管制，（2）随后再接受由西班牙边境主管机关实施的申根区入境检查。直布罗陀政府在实践中拟定的安排是，抵达港口的人员将被转送至机场接受上述检查。

西班牙边境官员有权拒绝不符合申根区规则的非直布罗陀居民入境直布罗陀。其中包括申根区关于短期停留不得超过在任何滚动180天周期内累计90天的规定。非欧盟或非申根区国家公民在直布罗陀停留的时间，将计入其90/180天停留额度之内。 然而，西班牙边境官员无权拒绝直布罗陀居民进入直布罗陀，且其在直布罗陀境内停留的时间亦不计入90/180天限制。

• 货物流动问题

协议第三部分建立了全面的经济与贸易合作框架，旨在支持开放与公平竞争、可持续发展，以及货物在陆地边境的顺畅流通，同时纳入重要的交通运输条款。协议设立了直布罗陀与欧盟之间的定制化关税模式，取消双方货物贸易中的关税、税费及配额限制。

该安排在直布罗陀现有间接税体系基础上进行优化，使部分税率更接近欧盟水平，但并不引入增值税（VAT）或任何形式的销售税。为实现边境通关的实际顺畅运行，大多数运往直布罗陀的货物将在西班牙境内由欧盟海关完成清关，从而无需在进入直布罗陀时进行额外检查。

协议还包含劳动标准、税收与可持续发展、环境保护、气候承诺以及国家补贴控制等条款。在该框架下，直布罗陀将在保持监管灵活性的同时维持高标准，例如建立独立的国家补贴制度。

第19条要求直布罗陀通过在其国内法中采取等效措施的方式，实施本协议所引用或列于附件中的若干欧盟法律。该条同时规定，当欧盟更新上述法律或就同一事项通过新的欧盟立法时，该等新规则亦须在英国就直布罗陀适用的国内法中予以实施。

• 争端解决问题

第六部分建立了争端解决机制，该机制与《贸易与合作协定》（TCA）及《英欧退出协定》（Withdrawal Agreement）中的相关机制相似，即：当一方认为另一方违反协议时，首先通过磋商程序解决；若磋商未能解决争议，则可启动由三名独立仲裁员组成的仲裁程序。

该争端解决机制与TCA存在差异，更接近《退出协定》的设计，其特点在于在仲裁程序中引入了欧盟法院（CJEU）对欧盟法律解释问题的作用。当争议涉及欧盟法律解释问题时，仲裁庭必须将该问题提交欧盟法院裁决，而欧盟法院的裁决对仲裁庭具有约束力。TCA争端机制中欧盟法院不参与仲裁，但在《退出协定》中，其同样对欧盟法解释具有此类作用。

• 北爱模式

《北爱尔兰议定书》规定了英国脱欧后北爱尔兰与欧盟以及大不列颠之间的关系安排。该议定书是《欧盟—英国退出协定》（Withdrawal Agreement）的一部分，而后者是欧盟与英国就英国退出欧盟所达成的国际条约，用以规范脱欧的实施方式。《议定书》于2021年1月1日生效。

该议定书不同于《贸易与合作协定》（Trade and Cooperation Agreement, TCA），后者主要规范英国与欧盟之间的贸易及其他合作关系。https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9955/

根据议定书安排，在过渡期结束至未来关系协议生效之前，建立一个单一的欧盟—英国关税领土（single EU-UK customs territory）。因此，北爱尔兰将继续与英国其他地区处于同一关税领土之内，北爱尔兰与英国本土之间不存在关税、配额或原产地规则检查。

议定书还规定：

• 英国承诺确保《贝尔法斯特协议》（Good Friday/Belfast Agreement）所保障的权利不被削弱；
• 维持爱尔兰与英国之间的共同旅行区安排（Common Travel Area）
• 确保南北合作（North-South cooperation）所需条件得以持续；
• 维护爱尔兰岛上的统一电力市场（Single Electricity Market）

该议定书全面回应了爱尔兰岛的特殊情形，其本质是一项“保障机制”（insurance policy），确保在任何情况下都不会在爱尔兰与北爱尔兰之间形成“硬边界”（hard border），并全面保护《贝尔法斯特协议》的各个方面，包括南北合作及全岛经济一体化。

英国就北爱尔兰而言，将继续与欧盟若干与单一市场相关且对于避免“硬边界”不可或缺的规则保持一致，包括：

• 商品监管规则；
• 动植物检疫及卫生措施（SPS规则）；
• 农业生产与市场规则；
• 与商品相关的增值税与消费税规则；
• 国家补贴（state aid）规则。

2023年2月27日，双方已就修改《北爱尔兰议定书》（Northern Ireland Protocol）的运行方式达成新协议，该协议被称为《温莎框架》（Windsor Framework）。

《温莎框架》对议定书作出的最重要修改包括：

1. 大不列颠与北爱尔兰之间货物流动的新检查体系

从大不列颠运往北爱尔兰的货物将适用新的分类监管机制：

• “绿色通道”（Green Lane）

• “红色通道”（Red Lane）

农产品与食品（agri-food）领域的检查与控制措施已被简化。英国公共卫生标准将适用于运往北爱尔兰的食品类货物。原本在议定书下因欧盟法律而被技术性禁止进入北爱尔兰的产品（例如香肠等），现已获准流通。运输农产品的货车仅需单一证书（并附货物说明），取代此前针对不同产品所需的多种证书体系。

2. “斯托蒙特刹车”（Stormont Brake mechanism）机制

• 至少来自两个政党的30名北爱尔兰议会议员，可就部分（但非全部）自动适用于北爱尔兰的欧盟更新或修订法律提出反对；
• 适用条件包括：相关规则与现行制度存在“显著差异”，并对社区日常生活产生“显著影响”，且该影响具有“持续性”；
• 同时适用其他附加条件。

该机制不适用于欧盟关于国家补贴（State aid）、统一电力市场（single electricity market）或欧盟海关法典大部分内容的修改。

该机制实质上构成一种“请愿反对程序”（Petition of Concern），从而赋予英国政府在联合委员会中阻止相关欧盟更新法律被采纳的能力。

新协定建立更灵活的数据共享机制，使欧英竞争执法中的数据共享范围较脱欧前更为宽泛。姜冯安，公众号：欧盟法研究《欧盟—英国竞争合作协定》强化数据共享机制