多地支持老年人再就业，会抢年轻人饭碗吗？

来源：财经杂志

一个共识正在形成：应对人口老龄化，不仅要保障老年人的晚年生活，更要让他们积累的经验和能力转化为实实在在的经济价值，为发展注入新动力

文│《财经》记者 鲁伟

编辑│朱弢

2025年夏天，54岁的潘玉丽从一家国企的财务岗位退休。仅仅休息了一个多月后，她便通过招聘网站找到了新工作，成为一家科技公司的审计顾问。

潘玉丽表示，她在简历中特意标出“已退休”，仍吸引了数家公司的关注。最终，潘玉丽做出了目前的选择——新公司离家不到5公里，签劳务合同，月薪资过万元。

潘玉丽“退而不休”的经历并非个例。随着老年人口规模逐渐扩大，“银发就业”的现象在当下越来越普遍。

在这一趋势背后，一场从中央到地方、旨在系统开发老年人力资源的政策行动，正在2026年春季陆续展开。

2026年3月，上海、内蒙古、天津等地均出台了支持老年人社会参与、实现“老有所为”的政策文件。

其中，上海28个部门联合印发的支持老年人再就业的实施方案最为系统；内蒙古明确结合银发经济、数字经济培育老年就业新增长点，并放宽乡村公益性岗位年龄限制；天津则要求开发适合老年人的多样化岗位，在公共就业服务平台设立老年人专区，并保障超龄劳动者的基本权益。

此外，重庆和安徽省黄山市等地也在2026年相继发布了支持老年人再就业的相关政策。

这些几乎同步推进的地方举措，标志着“银发就业”已从一个社会话题，演变为一项具体的公共政策行动。

这场政策竞速的背后，是中国人口结构的深刻变迁。国家统计局此前发布的数据显示，截至2024年末，全国60岁及以上人口已超3亿，老龄化程度持续加深。

“十五五”规划纲要明确提出，大力发展银发经济；2026年《政府工作报告》具体提出“积极开发老年人力资源”。一个共识正在形成：应对人口老龄化，不仅要保障老年人的晚年生活，更要让他们积累的经验和能力转化为实实在在的经济价值，为发展注入新动力。

首都经济贸易大学劳动经济学院教授姜全保分析认为，近期多地密集出台的支持老年人再就业的政策方案，其深层意义在于推动一场根本性的观念变革。这些政策的核心，是致力于将老年群体从传统认知中需要被赡养、被照顾的对象，重新定义为可供社会持续开发的“资源”与“力量”。

姜全保认为，各地政策的探索，特别是通过跨部门协同来构建系统性支持体系的努力，正是为了将这种新观念转化为切实可行的社会治理与发展实践。

多地发文支持老年人再就业

2026年以来，多地相继出台专项政策，系统支持老年人再就业，形成了从中央顶层设计到地方差异化探索的政策脉络。

2025年4月，民政部、中央组织部、国家发改委、教育部等19个部门联合印发了《关于支持老年人社会参与推动实现老有所为的指导意见》。这份被业界视为“顶层设计”的文件，明确要求“创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位”，并着重强调需依法保障超龄劳动者的劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益，为后续地方实践设定了框架。

在此指导下，2026年，各地结合自身实际，推出了各具特色、操作性强的实施方案。

2026年1月，重庆率先行动，由市民政局等19个部门联合印发《重庆市进一步支持老年人社会参与推动实现老有所为若干措施》，提出了五个方面、35条具体举措，系统构建支持体系。其核心突破在于，将老年人正式纳入公共就业服务体系，明确要求建立老年人才信息库、开发“适老化”岗位，并探索超龄人员参加工伤保险，开辟维权“绿色通道”。

紧随其后，上海于2026年3月出台了由28个部门联合印发的《关于构建老年人社会参与支持体系推动实现老有所为的实施方案》，其跨部门协同力度罕见。该方案不仅要求公共就业服务平台设立老年人服务专区，支持返聘退休专业技术人员，还创新性地鼓励将老年人力资源开发与银发产业发展直接结合。

上海市政府参事、华东师范大学老龄研究院执行院长吴瑞君表示，与其他地区相比，上海老龄化程度较高，但60岁-70岁年龄段的老年群体平均受教育程度也比较高，健康状况良好，具有较强的社会参与意愿和持续工作能力。此次出台的实施方案，旨在把上海成熟可行的经验做法加以固化推广，并通过系统性、制度化设计，完善老年人就业相关劳动保障法律法规。

同样在2026年3月，内蒙古自治区发布的《支持老年人社会参与推动实现老有所为的工作措施》则展现了结合本地实际的思路，重点为老年人参与乡村振兴等基层工作打开通道。其中明确，要结合银发经济、数字经济发展培育新就业增长点，并允许对能胜任岗位的60周岁以上老年人，经审批将乡村公益性岗位年龄放宽至70周岁。

内蒙古自治区社会科学院经济研究所副所长、研究员李莹在接受央广网采访时表示，内蒙古出台的老有所为支持政策，是积极应对人口老龄化的重要制度创新，真正做到了从老年人需求出发、从社会发展需要发力。政策通过搭建志愿服务、就业支持、基层参与等多元平台，让有意愿、有能力的老年人能够充分发挥经验优势和专业优势，把“银发资源”转化为实实在在的“发展资源”。

天津与安徽黄山也在同期跟进。天津市于2026年初印发的《关于支持老年人社会参与推动实现老有所为的实施意见》强调，要结合银发经济、数字经济等发展，大力开发适合老年人的咨询、顾问、基层治理等多样化岗位，并探索在公共就业服务平台设立老年人专区。黄山市于2026年3月转发了省级分工方案，其特色在于立足本地生态文化优势，提出做优“银发生徽”等老年志愿服务品牌，探索“文化养老”“研学康养”等新模式。

纵观各地的实践，一条清晰的演进路径已然显现：政策重心正从初期的“倡导鼓励”，转向涵盖“岗位开发、技能培训、权益保障、争议调解”的全链条支持体系构建。

如何保障“银发打工族”的权益？

在各地支持老年人再就业的政策中，将超龄就业人员纳入工伤保险覆盖范围，无疑是关注度最高的一项突破。

老年人选择再就业，往往面临权益保障的“模糊地带”。由于超过法定退休年龄，他们通常难以与用人单位确立标准劳动关系。这意味着，一旦在工作中发生意外伤害，很难被认定为工伤，索赔过程漫长且结果不确定。同时，他们在遭遇欠薪或招聘陷阱时，也常因法律身份不明确而维权困难。

国家层面早有破冰之举。2025年7月，人社部发布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》，首次在国家层面为超龄劳动者拟定专门的权益保障框架。该规定明确，用人单位应当按照国家规定，为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费。

地方层面的探索则更进一步。上海明确要求，用人单位在吸纳老年人就业的同时，必须依法保障其获得合理报酬、必要休息及安全卫生工作环境的权利，并将探索把老年就业人员纳入工伤保险制度作为关键举措，以弥补该群体长期面临的职业伤害保障空白。

重庆同样将探索超龄人员工伤保险政策作为促进老年人力资源开发的核心举措之一，明确提出要推行超龄从业人员参加工伤保险，并为其提供法律咨询和劳动争议调解的绿色通道。

除了上述主渠道，一条“补充”的保障线也在加速铺设。一种名为“补充工伤保险”的制度创新目前正在多地加速试点。补充工伤保险由基本补充工伤保险和职业伤害保险组成，是由政府引导、用人单位自愿参保、商业保险机构承办的政策性保险，是现有工伤保险制度的一种拓展和补充。

2026年3月，河南省在郑州、洛阳、南阳三市试点的基础上，决定在全省开展补充工伤保险试点工作，明确将超法定退休年龄，且不超过70周岁的从业人员等七大群体纳入职业伤害保障范围。

石家庄市作为河北省首个试点城市，其《补充工伤保险办法（试行）》已于2026年1月1日起正式施行，截至3月下旬，已有7家企业顺利投保，参保职工300余人，另有30余家企业表达了参保意向。

作为国家工伤保险制度的补充，补充工伤保险旨在解决用人单位，特别是中小微企业工伤“赔不起”、灵活就业人员和超龄人员工伤“保不上”的难题。

然而也需要看到，从政策到普遍落地，仍有一些现实困难需要突破。在2026年全国两会期间，全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙围绕“超龄劳动者权益保障”这一议题提交了专门建议。

皮剑龙表示，核心症结在于法律内部标准不一：《中华人民共和国劳动合同法》以“享受养老保险待遇”为合同终止条件，而《劳动合同法实施条例》则以“达到退休年龄”为准。这导致许多超龄劳动者难以被认定劳动关系，维权无门。他还提醒，实践中部分企业用商业意外险替代工伤保险，但后者在赔付范围、额度上远不能与工伤保险相比。

中国劳动和社会保障科学研究院劳动人事争议研究室主任黄昆此前在接受新华社采访时表示，将超龄劳动者纳入工伤保险适用范围，将会保障他们在遭遇工伤后获得赔偿的权利。

除了工伤保险，多地政策正在编织一张更为广泛的“保障网”。

例如，上海和天津都提出要开辟老年人维权“绿色通道”，健全法律援助机制。山东则鼓励加强“政银保”合作，支持开发针对老年就业群体的商业保险和信贷产品。这些举措共同指向一个目标：构建一个覆盖职业伤害、法律纠纷到金融支持的多层次社会保障体系。

“抢饭碗”还是“补空缺”？

支持老年人再就业的导向之下，也引发了社会讨论：在青年就业压力仍存的背景下，鼓励老年人再就业，是否会抢走年轻人的“饭碗”？

复旦大学老龄研究院院长彭希哲的观点极为鲜明。他多次指出，老年人与青年人的就业市场，总体上是一种“补位”而非“抢位”的关系。在近期接受媒体采访时，他进一步阐明：老年人与青年人的就业市场存在显著差异，本质上分属不同赛道。年轻人就业多集中于金融、科技、新媒体等新兴行业；而老年人再就业则更多面向传统制造业、服务业及保安、行政辅助等岗位。因此，两者呈互补关系，仅在少数领域存在交叉。

对此，吴瑞君进一步阐释了这种互补关系。她认为，随着社会发展，许多岗位已从体力主导转向经验与技能驱动，例如教师、医生等职业，尤其看重专业积淀与实践阅历。在人工智能时代，青年人和老年人更可以实现优势互补——将老年人的丰富阅历、专业经验与青年人的创新激情、数字能力有机结合，从而塑造代际协同、积极向上的社会氛围。

相较于青年人，老年人积累了数十年的工作经验与广泛的人脉关系，这无疑是其显著优势。在多地支持老年人再就业的政策中，普遍强调要创造适合老年人的多样化岗位，实现“老有所为”。例如，上海在方案中明确提出“聘请老年人担任银龄项目测评员，支持返聘退休专业技术人员，鼓励退休教师、医生和科技工作者继续发挥作用等”。

长期关注老年人就业问题的暨南大学经济与社会研究院院长冯帅章指出，现实中普遍存在的年龄限制，特别是针对大龄体力劳动者的“一刀切”现象，实际上造成了人力资源的浪费。他认为，必须通过立法与社会制度建设来保障中老年劳动者的权益，提升其劳动参与率。

冯帅章基于此前的调研指出，中国的年龄友好型岗位数量并未增长，甚至有减少趋势，这与老龄化加剧、劳动力短缺的趋势形成反差。他强调，老年人拥有经验、人脉、情商与非认知能力等多重优势，鼓励企业提供更多老年友好型岗位，才是解决问题的长远之道。

全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁则强调，需要通过制度创新来发挥老年人的社会价值。她以教育部推出的“银龄教师”政策为例指出，许多退休教师前往西部边远地区继续教学，取得了显著成效。“‘银龄教师’对各行业都产生了带动和借鉴作用。”

孙洁认为，在制度设计上，应鼓励有专业技能的退休人员（如通过返聘）回到岗位发挥余热。她表示，当前国家高度重视老年人再就业，关键在于增强各行业政策的包容性，让这个群体能在力所能及的范围内释放经验与特长。这不仅能实现老年人力资源价值，也对培养年轻人有所裨益。

多位专家认为，鼓励“老有所为”绝非忽视青年就业。解决就业问题的核心，在于创造更多高质量的岗位，并让不同年龄段的劳动者各尽其才、优势互补。

“解决青年就业，与鼓励老年人更多地参与社会经济活动，二者并不矛盾，也不是对立的。”彭希哲强调。

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