一季度发行超1.1万亿元 专项债资金投向何处

证券时报记者 贺觉渊 郭博昊

为实现地方政府专项债券（以下简称“专项债”）靠前发力，今年一季度，各地累计发行新增专项债超1.1万亿元，较去年同期多发近2000亿元，发行节奏显著加快。据企业预警通统计，今年以来，已发行的新增专项债资金将投向超过1万个项目，继续支持产业园区基础设施、交通基础设施等重点领域，积极扩大有效投资。

更大力度支持项目建设的同时，专项债也成为盘活存量土地、支持政府清偿欠款的关键抓手。今年一季度，可用于存量闲置土地收储的土地储备专项债，以及支持清欠的特殊新增专项债发行规模明显高于去年同期，显现出各地在“促发展”与“防风险”之间的权衡。

重点投向三类项目

今年一季度，投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程领域的专项债资金占一季度总发行规模的比例超六成。在上海财经大学中国公共财政研究院副教授汪峰看来，上述三类项目成为地方专项债项目申报的优先选择。

从项目收益看，三类项目符合专项债项目收益与融资自求平衡的核心要求：产业园区建设可通过厂房租赁、税收等实现收益平衡；交通基础设施依托通行费、运营补贴形成可预期收入；保障性安居工程通过公租房租金、配售型保障房销售收入实现资金回笼。“相关项目可形成稳定现金流，对专项债本息偿付的保障能力更强。”中央财经大学教授温来成对证券时报记者说。

从项目支持领域看，三类项目既是稳增长的重要抓手，也是促投资的关键载体。其中，园区建设支撑制造强国与产业集群发展，交通基础设施落实交通强国与区域协调发展战略，保障性安居工程保障民生底线。

“实践中，三类项目已具备成熟的运营模式、标准化操作以及相对完善的审计监管体系，风险相对可控。”汪峰说。

持续加大土储专项债发行

今年一季度，各地累计发行土地储备专项债约918亿元，是去年同期的两倍多。自2024年重启发行以来，土储专项债资金规模显著增长，过去一年其发行规模仅次于园区建设专项债。

土地储备曾是专项债资金的主要投向领域，用于支持地方政府依法通过收购、置换、回收等方式取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地。近两年来，通过专项债资金收购闲置土地、存量商品房，成为各地盘活存量资产、改善房地产市场供需关系的重要政策抓手。据中指研究院数据，截至今年3月末，各地已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7850亿元，专项债实际发行超3500亿元。

汪峰表示，各地持续加大土储专项债发行，一方面说明地方政府正在积极落实盘活存量土地、优化土地供给的政策导向。另一方面也说明土储专项债或许正在成为新的投资增长点——相比于传统基建领域优质项目储备趋紧、收益边际递减的现实约束，土地收储因其相对清晰的收益测算和成熟的运作模式，正在成为地方稳投资的重要替代选项。

近期，自然资源部、国家林草局发文要求建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。市场普遍认为，随着新规施行，地方政府或加快存量闲置土地收储节奏，同时通过合理调整土地规划、换地等方式，以更优的方案适配市场用地需求。

继续加快清欠进度

在新增专项债加快发行进度的同时，未披露“一案两书”，资金用途模糊、无对应实际项目的“特殊新增专项债”发行规模也较去年同期有所提升。据企业预警通数据，今年一季度，各地累计发行“特殊新增专项债”约1719亿元，较去年同期多发约547亿元。

从公开信披文件来看，今年以来多数“特殊新增专项债”项目用途描述为“存量项目建设”或“纳入政府性基金管理”。温来成认为，此类专项债资金核心使用方向是清偿兑付政府拖欠工程款。

清理政府欠款是目前改进提升营商环境的重要动作。2026年，政府工作报告明确要求“下更大力气解决拖欠企业账款问题”。从2024年开始，财政部连续五年每年从新增专项债中安排8000亿元，补充政府性基金财力，用以支持地方化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。

汪峰预计，“特殊新增专项债”资金主要流向清偿政府拖欠企业账款，次要流向存量项目接续。“特殊新增专项债”本质上是“以时间换空间”，通过债务期限结构优化缓解短期支付压力，为财税体制改革和财源培育争取缓冲期。在地方财政收支承压背景下，当前亟需专项债这一合法合规渠道筹集资金及时偿还欠款，维护政府信用，保障经营主体流动性。