柳金财：建立两岸和平框架及多层次议题合作

（来源：华夏经纬网）

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（作者 柳金财）从国共智库论坛取得多项共识至两党高层对话，此次国共两党领导人会晤若能顺利展开，无疑具有高度象征意义与战略价值。其核心意涵，在于以“九二共识”、反对“台独”为共同基础，尝试重启中断十余年两岸对话机制，并为未来制度化协商铺设基础工程。从既往经验检视，两岸互动往往呈现“由下而上”与“由上而下”交错推进的双轨模式：一方面透过智库论坛、产业交流与城市合作累积互信；另一方面再由高层政治对话加以确认与制度化。

因此，“从智库论坛到高层会晤”的路径，本质上是一种功能主义与政治框架相互结合的治理逻辑。

首先，“习郑会”的首要目标并非立即处理两岸具体事务性议题，而是建立稳定两岸“和平框架”。在两岸关系高度不确定与螺旋敌意升高之际，任何形式的高层接触，皆具有“风险控管”与“战略沟通”的功能。这种战略框架的核心，在于降低误判、避免冲突升级，并为未来各层级交流提供制度性保障。

换言之，高层对话的意义在于产生“定锚效应”，而非讨论“问题解方”。然若仅停留于政治象征，将难以回应台湾社会的实质需求。特别是在当前台湾经济结构由半导体与高科技产业高度主导的情况下，传统产业、观光服务业与中小企业面临发展瓶颈，导致所得分配差距扩大。此种结构性问题，使得两岸经济与社会交流，重新被部分产业视为重要发展机遇。

因此，国民党若欲将“和平框架”转化为“社会支持”，关键在于提出具体且可感的政策主张。具体而言，可从三个层面进行制度化设计：其一，在人员往来方面，推动陆生赴台与青年交流机制恢复。高等教育国际化本即为台湾私立大学的重要生存条件之一，若能恢复陆生赴台，不仅有助于校务发展，也能促进两岸青年世代的互动与理解，形成长期稳定的社会基础，培育中华民族共同体意识及发扬中华文化。

其二，在观光与服务业方面，逐步恢复陆客赴台与团体旅游机制。观光产业具有高度外溢效果，涵盖交通、餐饮、旅宿及地方创生等多元领域，对中南部与观光型县市尤为重要，目前台湾旅游普遍面临观光客群不足问题。若能透过两岸政策协商恢复旅游往来，将有助于平衡区域发展差距。事实上地方选举事务与两岸事务息息相关，举凡两岸地方治理及智慧学习型城市相互借镜、农产品销售及观光旅游发展等等。其三，在经贸制度方面，延续并优化ECFA相关安排，包括特定产品关税减免与产业合作机制。特别是农渔产品与传统制造业，对大陆市场依赖度仍高，若能恢复既有优惠措施，将直接提升相关产业竞争力。

其次，上述功能性议题，其实早已在“国共智库论坛”中形成初步共识。该论坛提出五大面向、十五项共同意见，涵盖产业合作、公共安全、防灾体系、能源转型、医疗照护与观光交流等领域。这显示两岸在“低政治、高功能”议题上，仍具备高度合作潜力。例如，在人工智慧、智慧制造与精密机械领域，双方产业结构具有互补性；在气候变迁与灾害防救方面，亦存在数据共享与制度协作的空间。这些议题不仅政治敏感度较低，也更容易取得台湾社会共识。

复次，未来两岸互动可形成一种“分层推进”模式：由高层对话确立和平框架，中层透过智库与产业平台深化合作，基层则透过观光、教育与文化交流扩大社会连结。此种多层次治理架构，有助于降低单一政治事件对整体关系的冲击，提升两岸互动的韧性。

再者，若“习郑会”召开益于延续国民党路线正当性及历史延续性。郑丽文主席在访陆前拜会前主席吴伯雄、前民意机构负责人王金平等党内重要人物，此举不仅是寻求党内共识及社会支持，更在于建构“路线正当性”与“历史延续性”。在国民党过去两岸政策脉络中，均强调在既有共同基础上推动和平发展。透过拜会党内重量级人物，不仅可对外传达此次访问并非个人寻求历史定位行动，而是延续既有路线的制度性安排，同时也有助于避免党内分歧扩大化。

最后，民进党对此类两岸互动的“标签化”与“污名化”策略，仍将是主要政治挑战。在此情况下，国民党若仅以“和平”作为诉求，恐难以形成广泛支持；唯有将和平转化为具体的经济与社会利益，例如就业机会、产业发展与区域繁荣，方能削弱政治对立的动员效果。同时，消弭国共高层对话负面效应，发挥两岸和平框架对2026年地方选举及2028年选举的正面效应。

两党领导人会晤的真正价值，不在于短期政策成果，而在于建立一个可持续运作的两岸互动架构。若能结合智库论坛所累积的功能性共识，并进一步转化为具体政策倡议，则有可能形成“两岸和平框架＋政策议题功能合作”的双轨模式。此一模式不仅有助于稳定两岸关系，也能回应台湾社会对经济发展与民生改善的期待。

未来关键在于高层对话能否持续、中层合作能否制度化、基层交流能否扩大化。唯有三者相互支撑，两岸关系方能从政治对抗走向治理合作，进而形成一个兼具稳定性与弹性的和平发展新格局。如此稳定两岸和平框架倡议，最终不仅能成为最大台湾共识集也成为两岸共识。

（作者柳金财，佛光大学公共行政与国际事务学系副教授）