四川绵阳市盐亭县城市痛点诊断民情聚焦与系统性改进路径研究报告

四川省绵阳市盐亭县城市更新改造：痛点诊断、民情聚焦与系统性改进路径研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘衡

完成时间：2026年4月7日

摘要

本报告基于对四川省绵阳市盐亭县（省级历史文化名城、绵阳市域副中心）城市更新实践的长期追踪，结合2022-2026年政策动态、项目数据及网络民情，系统梳理了该县作为“宜居城市建设”三年行动核心区域在从“县域城镇”向“生态经济强县”转型阶段的核心痛点。报告指出，盐亭县虽在老旧小区改造（2019年以来累计改造204个小区、惠及8630户居民，2024年单年改造8个小区）、城中村与棚户区改造（城北片区、指南村等）及基础设施提升（累计投入约1.5亿元，改造雨污管网8.2公里）等方面取得阶段性成效，但深层次面临资金长效性不足、跨部门协同梗阻、“迷你小区”治理真空、居民参与机制虚化四大结构性难题。针对这些问题，报告提出了构建“规划-资金-治理-文化”四位一体的系统性改进框架，并结合“指南村8组安置款拖延”、“弥江路内涝治理”、“南街社区‘小巷管家’”等本土化案例，提出了具有实操性的政策建议。报告认为，未来的更新方向必须从“工程导向”彻底转向“运营与治理导向”，通过制度创新释放存量空间价值，打造“嫘祖故里·宜居盐亭”的新样板。

关键词：盐亭县城市更新；老旧小区改造；城中村；民情聚焦；治理现代化；闲置资产盘活

第一章 研究背景与现状扫描

1.1 盐亭县城市更新的战略定位与进展

盐亭县作为绵阳市人口大县（约50万人口）、省级历史文化名城（嫘祖文化发祥地），承担着“绵阳市域副中心”与“生态经济强县”的双重功能。根据《盐亭县“宜居城市建设”三年行动方案（2024-2026年）》及“十四五”相关规划，全县确立了“做优旧城、拓展新区、组团发展”战略，重点聚焦凤灵街道（老城区）、指南新区、城北片区等区域，推动城市空间结构优化和品质提升。

数据透视（2019-2026年）：

- 老旧小区存量与改造进展：自2019年启动城镇老旧小区改造以来，全县已累计实施改造204个小区，惠及居民8630户，累计投入资金约1.5亿元。2024年计划改造8个小区（凤池下街1号、福馨小区、贸易大厦、农发行、农机局家属楼、水务局家属楼、文武街21号、畜牧局4幢），涉及楼顶防水、墙面弹涂、化粪池清掏、路灯监控、路面硬化等基础类改造，预计年底前全部完工。2025年计划改造7个小区（梓江弥江沿线项目），同步推进既有住宅加装电梯（2025年省级目标任务30部，实际完工79部，超额完成）。

- 城中村与棚户区改造：全县同步推进城北片区有机更新（一期改造完成，总投资39.49亿元的城建攻坚项目）、指南村8组危房改造（涉及18户居民货币安置）、经开区连接线道路（全线贯通）等重点项目。2024年筹集保障性租赁住房15套，改造停车场13处、停车位900余个，新建新能源汽车充电桩370余个。

- 基础设施补短板：全县累计投入39.49亿元（2024年城建攻坚重点项目），实施19个城建项目，改造雨污管网8.2公里，新建及提升公共绿地16处（口袋公园），完成弥江路、政府街等路段雨污分流改造约2公里，有效缓解城区内涝问题。

1.2 研究边界与方法

本报告聚焦老旧小区、城中村、城市基础设施三类典型更新对象，采用政策文本分析（《盐亭县“宜居城市建设”三年行动方案》、《盐亭县住宅专项维修资金管理办法》等）、典型案例解剖（指南村8组安置、弥江路内涝治理等）及网络问政平台（12345热线、问政绵阳）民情数据挖掘相结合的方法，力图呈现主城区政策逻辑与基层实践之间的张力。

第二章 痛点诊断：盐亭县城市更新的四大结构性难题

2.1 痛点一：资金困局——财政依赖度高与长效机制缺失

作为人口大县，盐亭县城市更新项目（尤其是老旧小区）公共属性强，商业回报率低，导致社会资本进入意愿弱，财政压力巨大。

2.1.1 财政依赖度过高

- 资金测算缺口：盐亭县老旧小区改造主要依赖上级专项资金和县级财政配套。以2024年计划为例，改造8个小区，总投资仅约2000万元（按历史平均投入估算），平均每户投入仅约1.5万元，多用于基础类改造（管线、路面）。完善类（养老、托育）和提升类项目因缺乏盈利模式，往往被搁置或降标。2025年县住建局预算显示，仍需通过专项债申报（如城北片区项目）来弥补资金缺口。

- 后期维护缺位：改造后的小区普遍缺乏物业专项维修资金和经营性收入。例如，水务局家属楼改造后虽环境改善，但缺乏持续资金用于电梯维护和绿化养护，存在“一年新、两年旧”的风险。2025年全县住宅专项维修资金归集865.6万元，使用210.18万元，虽有一定保障，但面对204个已改造小区的长期维护需求，资金池仍显捉襟见肘。

2.1.2 市场机制缺位

盐亭县虽有“政府+居民+市场”共担原则，但实际操作中社会资本参与度极低。老旧小区改造主要依赖政府主导的征收与安置，缺乏像成都那样通过TOD或EOD模式引入大型开发商的案例，资金平衡难度大。城北片区虽创新“肥瘦搭配”模式，但仍以财政资金为主，社会资本参与度不足20%。

2.2 痛点二：协同梗阻——跨部门壁垒与“最后一公里”拖延

县域治理条块分割明显，导致更新项目在落地环节效率低下。

2.2.1 “多头管理”导致拖延

典型案例是指南村8组安置。该组18户居民于2024年初签订货币安置协议，约定过渡安置费3000元/户（按6个月计算），但至2026年初，补偿款和过渡费均未兑现。核心矛盾在于：凤灵街道与县自然资源局在资金申请（2024年2月提交）后，因“全县国土空间规划待批”（2024年5月获批）、“财政压力大”等原因，资金迟迟未落实。居民多次通过问政平台反映，官方回复均称“正在争取资金”，暴露出街道、自然资源、财政三部门协同失效的问题。

2.2.2 审批流程与标准僵化

老旧小区加装电梯、增设停车位涉及规划、消防、执法等多部门。虽然盐亭县推行“一楼一策”，但基层执行中仍存在“一事一议”的不确定性。例如，原国土局小区加装电梯虽超额完成任务，但部分小区因涉及规划红线微调，审批周期长达数月，导致居民积极性受挫。

2.3 痛点三：历史欠账——产权复杂与遗留项目停滞

盐亭县老城区（如凤灵街道）存在大量单位房改房、自建房混杂区域，历史遗留问题突出。

2.3.1 产权混杂阻碍连片更新

城中村及老旧厂区宿舍存在“小产权”、未登记建筑。指南村8组房屋多为土坯结构，2012年土地被征用后，房屋未同步征收，导致居民无法原址重建（因土地已转为国有），只能选择货币安置，但安置款又因规划调整拖延2年未兑现，形成“死循环”。南街社区老旧楼栋（65幢）权属复杂，商户（383家）与居民混杂，导致连片更新难以推进。

2.3.2 基础设施历史欠账

弥江路曾是城区内涝重灾区，改造前雨污未分流，雨季积水严重。2024年实施雨污管网改造（8.2公里）后虽有所缓解，但老城区地下管网系统（尤其是红石街等背街小巷）历史欠账严重，局部小区改造难以解决系统性短板，需投入巨资进行全域管网更新。

2.4 痛点四：治理短板——“重硬件、轻软件”与参与虚化

更新项目普遍存在“工程思维”，忽视后续管理和居民主体性。

2.4.1 “迷你小区”治理真空

盐亭县存在大量“迷你小区”（多为单栋楼或几栋楼组成，如农机局家属楼），长期处于“三无”状态（无物业管理、无主管部门、无人防技防）。虽已制定《“三联办”治理工作方案》，并试点社区托管（如南街社区“小巷管家”），但全面覆盖仍需时间，改造后的小区易因管理缺失而“返旧”。

2.4.2 居民参与流于形式

虽然政策要求“问需于民”，但实际操作中多为“通知式参与”。指南村8组居民在安置方案制定中缺乏话语权，导致对货币安置方案不满；老旧小区改造前期居民同意率仅60%，后经多次“坝坝会”才提升至90%，反映出前期沟通不足。2025年10月，部分小区因墙体鼓包问题引发投诉，社区多次通过微信群通知小区居民参会，均无一人参加，暴露出居民参与积极性不高的问题。

第三章 民情聚焦：盐亭县居民诉求的三重分化与博弈

3.1 诉求分层：从“生存”到“发展”

- 基础安全层（老年群体）：最关注电梯加装、防滑扶手、外墙防水。原国土局小区居民多次呼吁将经费向电梯倾斜，反映出对基本出行安全的迫切需求（该小区加装电梯后，老年人出行率提升50%）。

- 生活品质层（中青年群体）：关注停车位、充电桩、社区食堂。红石街改造前“停车难”现象严重，年轻车主对停车位增量诉求强烈（改造后新增停车位900余个，充电桩370余个）。

- 资产增值层（产权人）：关注改造后房价租金涨幅。指南村8组拆迁户对安置款兑现极度敏感，长期拖延引发对资产贬值的焦虑（部分居民因安置款未到位，无法在县城购房，导致“有房不能住”）。

3.2 矛盾焦点：安置滞后与质量纠纷

- 安置滞后：指南村8组拆迁户在问政平台多次投诉“拆迁这么久安置款依然遥遥无期”，要求“尽快兑付”或明确交付时间，反映出对政府履约能力的信任危机。

- 质量纠纷：弥江路改造后仍存在局部积水问题，引发居民对改造工程质量的质疑，要求“施工单位在质保期内承担质保责任”，暴露出工程监管与售后维保的薄弱环节。

3.3 舆情特征：从“期待”到“焦虑”

网络问政平台分析显示，盐亭县居民对城市更新的情绪呈现“高期待、低信任”特征。对“是否真能改”“改完谁来管”“会不会又要搬”三大问题存在普遍焦虑。历史遗留问题多的片区（如指南村），居民舆情多表现为抱怨和无奈；而新兴片区（如城北片区）则更关注改造的进度与品质。

第四章 案例分析：盐亭县本土实践的得与失

4.1 成功范式：南街社区“小巷管家”的微治理

- 模式创新：南街社区通过招募12名“小巷管家”（党员、热心居民），配备民情台账、蓝马甲，每日巡查65幢老旧楼、383家商户，解决下水道堵塞、垃圾堆放等“小事”10余件/月。该机制破解了社区治理顽疾，实现了从“政府干、群众看”到“群众参与、群众监督”的转变。

- 数据成效：自2024年9月推行以来，居民投诉率下降30%，商户满意度提升至90%，成为盐亭县“微治理”的典范。

4.2 基层智慧：弥江路“雨污分流+街面提升”的系统突围

- 案例描述：弥江路作为城区内涝重灾区，通过“城市体检”精准识别雨污混流、路面破损等痛点，统筹推进8.2公里雨污管网改造、路面黑化、人行道提升，实现雨污分流和街面整体升级。改造后，雨季积水问题解决率95%，交通秩序显著改善。

- 启示：系统化改造比单点改造更能提升居民获得感。关键在于前期充分的问卷调查和网格议事（通过“两代表一委员”收集诉求）。

4.3 失败教训：指南村8组安置的协同之困

- 教训总结：该项目失败根源在于缺乏全生命周期协同机制。安置协议签订后，因规划调整（国土空间规划2024年5月获批）、财政压力（需优先保障青苗费）等原因，导致18户居民等待2年未拿到安置款。这警示我们，对于多部门交叉项目，必须建立“首问负责制”和“限时办结制”，避免“规划打架、资金落空”。

第五章 系统性改进路径与政策建议

5.1 路径一：创新资金机制，从“输血”到“造血”

1. 推广“肥瘦搭配”片区统筹模式：将老旧小区（瘦）与周边可经营资产（如停车场、闲置房产）打包，通过未来收益吸引社会资本。探索利用城北片区闲置房产建设社区综合体，引入专业运营商。

2. 激活金融工具：积极对接超长期特别国债等政策，争取更多专项资金。鼓励金融机构开发“更新贷”产品，以项目未来现金流为质押。

3. 建立物业储备金制度：在改造初期即按一定比例提取后期维护基金，纳入改造成本，并探索“信托制物业”模式，确保资金透明使用。

5.2 路径二：优化协同机制，实施“流程再造”

1. 设立“更新审批专窗”：在政务中心设立专窗，对老旧小区加梯、微更新实行“一站式”并联审批，缩短审批周期。

2. 建立“住建-自然资源-乡镇”联席机制：针对棚改项目，建立定期调度机制，明确各方责任边界和完成时限，避免类似指南村8组事件重演。

5.3 路径三：强化全过程治理，做实“居民主体”

1. 前端“城市体检+民情地图”：利用大数据分析居民投诉高频词（如停车、内涝），精准锁定更新重点。推广“三问于民”（问需、问计、问效）机制。

2. 中端“社区规划师”制度：引入专业规划师团队常驻社区，协助居民将诉求转化为可落地的设计方案，避免“政府干、群众看”。

3. 后端“信用+契约”管理：将物业费缴纳、公共空间使用纳入个人信用体系，构建“守信激励、失信惩戒”的社区治理环境。

5.4 路径四：妥善处置历史遗留问题

1. 建立“历史问题项目库”：对类似指南村8组、弥江路改造等存在遗留问题的项目进行全县摸底，实行“一案一策”。通过政府平台公司接管、引入AMC等方式盘活资产。

2. 创新安置方式：探索“原址重建+异地安置+货币补偿”的多元安置包，尊重居民选择权，避免“一刀切”拆迁。

第六章 结论与展望

盐亭县的城市更新正处在从“量变”到“质变”的关键节点。未来的更新行动不应再是孤立的工程建设，而应是“空间改造+产业植入+治理创新”的系统工程。核心在于制度创新——通过建立可持续的资金闭环、弹性的政策环境、包容的参与机制，才能真正实现从“住有所居”到“住有优居”的跨越，绘就“嫘祖故里·宜居盐亭”的新画卷。

风险提示：城市更新涉及利益主体众多，需警惕因政策执行偏差引发的社会稳定性风险。建议在推进过程中加强舆情监测与矛盾预判。

参考文献：

1. 盐亭县人民政府.《关于盐亭县2024年国民经济和社会发展计划执行情况与2025年计划草案的报告》. 2025.

2. 盐亭县住房和城乡建设局.《盐亭县2025年度住宅专项维修资金有关情况公示》. 2026.

3. 绵阳新闻网.《盐亭持续推进宜居城市建设行动——城市更新内外兼修 幸福生活可感可及》. 2025.

4. 中国网.《绵阳盐亭:“小巷管家”织密社区治理的“幸福网”》. 2025.

5. 问政绵阳.《旧房已垮塌 安置款未兑现 18户居民空等两年》. 2026.

6. 盐亭发布.《大力实施城市更新 不断提升生活品质》. 2024.

7. 盐亭政务.《老房穿“新衣”!盐亭这里的老旧小区大变样》. 2024.

8. 盐亭发布.《从“纸上承诺”到“幸福实景”——盐亭县2025年县级民生实事项目交出暖心答卷》. 2026.

9. 绵阳住建.《贯彻落实市委城市工作会议精神 | 盐亭县:聚力城市更新,绘就宜居盐亭新画卷》. 2025.

10. 盐亭县自然资源局.《关于指南村8组房屋拆迁补偿安置协议的说明》. 2026.