政府债务为何难以清偿

（学之智经济原创）

现代国家政府部门债务扩张是一个普遍能够观察到的现象。政府作为公共部门，提供公共产品和服务是为了满足公共需求，具有非盈利性质。那么，政府部门在开展公共事务如国防、教育、社会保障、基础医疗等的时候，由此形成的收支缺口被记录为公共部门需要偿还且永远还不完的债务是否合理？

一方面，政府作为公共部门的主体机构，如果主动控制政府债务，政府部门就不得不削减公共产品和服务的规模。这实际上是政府部门主动“不作为”现象，即公共部门失职。另一方面，政府出现决策失误、过度干预等，就会造成公共部门“乱作为”现象。例如，为了削减政府债务，试图采用大幅加征关税的方式获得财政收入，这是政府过度干预市场的“乱作为”做法。

这个问题触及了公共财政理论的一个核心悖论。当公共产品的非盈利性内生于政府职能时，将其收支缺口简单等同于“需要偿还的债务”，是否本身就是一个逻辑错位？这揭示了现行会计记账框架与公共部门本质之间的不匹配，甚至是错误。

实践证明，现代国家几乎难以还清公共债务

美国从建国初期的债务至今未清零。独立战争、南北战争、一战、二战、金融危机、疫情……每轮危机都推高债务，但从未回到零点。2026年初美国联邦债务已突破39万亿美元，但国债拍卖依然供不应求。

英国国债甚至可追溯到拿破仑战争时期，累积的国债至今仍有一部分在滚动，英国政府从未想过清零。今天英国国债占GDP比重约100%，市场正常运行。

日本在二战结束时国债/GDP极低，此后持续攀升。如今超过260%，仍被国内外投资者持有，利率常年接近零，未发生危机。

即便在中国，政府部门的债务去化也是一件不可能的事情。十多年前的2012年就有一轮地方政府债务清理，但后续债务规模不降反升；近年来开展新一轮地方政府债务化解，结果也只能是局部化债，政府部门总体债务仍将攀升。

实际上，政府部门债务不是一笔等待清偿的坏账，而是一种永续运行的经济基础设施。美国、英国、日本以及中国的实践都印证了这一点，政府债务的永远还不完并非政府的失败，恰恰是现代信用货币体系得以正常运转的底层逻辑。

政府债务与私人债务存在显著差异

如果我们将政府债务类比为家庭或企业债务，自然会得出必须还清的结论。但这种类比是错误的，原因在于两方面。

一方面，主权政府拥有货币发行权，那就不存在终极的债务清算日。企业破产时会被清算，居民借款也要如期偿债。但主权政府是永续存在的机构，它不需要也不存在一个解散并结清所有债务的时点。即便西方国家常常传出地方政府破产新闻，但这只是法律层面的债务清偿方式，并非政府解体清算，仍然正常运转。那么，政府向债券持有者承诺未来支付本息，而政府完全可以通过发行新债来支付旧债的本金。这一前提是主权政府拥有垄断性主权信用货币发行权，只要市场无条件接受主权信用货币，政府债务借新还旧的永续滚存机制就能够成立。

另一方面，政府债务是私人部门的资产。从国民核算角度看，政府债务是私人部门（包括居民、企业、金融机构）持有的金融资产。如果政府突然还清所有债务，意味着私人部门将失去这部分安全资产，整个金融体系将丧失流动性的重要来源。正如经济学家海曼·明斯基所说，政府赤字创造私人部门利润。政府债务存量越大，私人部门的净金融资产越多，前提是外债可控。

因此，从货币主权视角而言，主权政府的债务本质是“非自愿储蓄”。对于拥有货币主权的政府，发行的本币债务并非像企业债务那样存在刚性兑付压力。政府永远可以通过创造货币来还本付息（当然要警惕通胀风险）。公共债务在本质上更像是私人部门持有的、生息的安全资产，而非悬在政府头上的“达摩克利斯之剑”。日本政府债务占GDP比重超过260%，却未爆发危机，正是因为这个逻辑：债务的对应方是私人部门的资产。

公共债务的深层功能

为什么现代国家不仅不能消灭政府债务，反而需要维持甚至扩大债务规模？因为公共债务承载了三个无法替代的功能：

一是为市场提供安全资产，成为金融体系运行的压舱石。现代金融市场需要一种无信用风险、流动性极高的资产作为定价基准和交易媒介。政府债券，尤其是短期国库券正是这种资产，它扮演着多重角色。银行、保险公司、货币基金需要持有高等级债券来满足监管资本要求和日常流动性管理，国债成为金融机构的流动性储备。：回购市场、衍生品交易、甚至私人借贷，都大量使用国债作为抵押品，因而国债被称为抵押品之王。若国债消，失整个金融市场的抵押品体系会崩塌。

近年来中国国债市场快速发展，已成为央行公开市场操作的核心标的，也是外资配置人民币资产的重要渠道。政府债务的“永续”并非负担，而是金融市场深化的必要条件。

二是为货币政策提供操作空间，成为央行的公开市场操作工具。央行买卖国债来调节市场流动性，如果没有足够规模的国债市场，货币政策传导将受阻。在常规货币政策中，央行通过买卖国债来调节基础货币，如果政府没有债务或债务过少，央行就失去了这一操作抓手。2008年金融危机后，美联储、欧央行、日央行大规模购买国债，向市场注入流动性。没有巨量国债存量，QE根本无法实施。此外，央行通过设定回购利率或超额准备金利率来引导市场利率，而国债市场是这些操作能够传导到整个金融体系的关键渠道。

曾今出现一种极端情况，瑞士曾因政府债务过少（占GDP不足40%），导致央行难以进行公开市场操作，不得不通过购买外国资产来调节流动性，从而增加了汇率风险。可见，适度的政府债务是货币政策的润滑油。

三是实现代际公平与跨期资源配置，公共产品是投资而非消费。当政府修建一条高铁、建设一所大学或治理一片污染时，其收益将惠及未来数代人。将这些支出全部计入当期赤字，并要求未来纳税人偿还，实际上是在用私人部门的借贷逻辑来套用公共产品。

更合理的视角是，公共产品的成本应当由所有受益代际共同分担，而债券发行恰恰是一种将成本向后代平滑转移的工具。从而，这笔债务并非需要全额消灭的负担，而是一种代际间的成本分摊凭证。

政府债务的约束条件

即便政府债务永远无法彻底清偿，也并非完全没有上限，其扩张必须受到若干关键约束，否则将不可避免地滑向信用危机。

第一，债务货币化程度。最直接的约束在于央行是否被迫直接为财政赤字融资，使财政赤字货币化成为常态。一旦政府财政收支出现缺口，就开动印钞机印钱，并且不被确定为政府债务，结果就会使得印钞犹如吸毒似的上瘾。如果越过这道防线，主权信用将严重受损，货币可能贬为一文不值。

第二，债务增速与经济增长率的匹配度。如果政府债务的增速长期高于名义GDP增速，债务/GDP比率将持续螺旋上升，偿付压力越积越重。政府部门并非完全被动，通过推进结构性改革、提升潜在增长率，可以在一定程度上打破这一螺旋，前提是改革的速度与深度足以对冲债务积累的惯性。

第三，私人部门的吸收能力。市场是否愿意持续持有国债，是债务能否滚动下去的现实条件。如果国债拍卖频繁出现认购不足、收益率飙升，说明私人部门对政府信用的信心已经动摇，此时政府将面临融资成本急剧上升甚至融资断流的风险。

第四，对外债务规模。如果政府债务的外债占比高且规模比较大，就存在较大的外债偿付风险。一旦国际资本流动逆转或本币贬值，外币债务的偿付压力会骤然放大，极易触发主权债务危机。债务问题不能简单地依靠外债来解决，阿根廷等国的反复违约即是前车之鉴。

中国情境下的启示

中国地方政府的债务问题广受关注，尤其是规模庞大、透明度低的隐性债务风险相对突出。但需要明确的是，化债并非以降低甚至还清政府债务为终极目标。在现代经济中，政府债务问题本质上不是能不能举债的取舍，而是如何科学管理债务的持续过程。基于这一认识，当前中国解决地方政府债务问题遵循以下几条务实且可持续的原则：

第一，将隐性债务转化为显性债务。例如，通过10万亿元规模的置换债券，将过去游离在预算体系之外的融资平台债务纳入法定债务框架，大幅提高透明度与可监管性，从而消除“黑箱”风险。

第二，拉长债务期限结构。用长期低息的地方政府债券置换短期高息的隐性债务，以时间换空间，有效缓解短期流动性压力，避免因集中到期而引发的偿付危机。

第三，控制债务增速。追求债务/GDP比率的稳定或逐步下降，而非要求绝对债务规模的清零。这意味着政策的着力点在于使债务增长与经济增长相匹配，只要经济增速能跑赢债务增速，债务风险便处于可控区间。

第四，降低债务利率，通过保持金融市场利率处于较低水平，并利用地方政府债券的准金边属性，持续压低存量与增量债务的融资成本，从而显著减少财政的付息支出，释放更多资金用于发展与民生。

总之，中国当前的政府债务化解策略，并非压缩债务规模，而是缓解债务的偿还压力、优化债务的结构质量。从长期来看，随着城镇化、人口老龄化以及国家战略任务的推进，政府债务规模仍将趋于扩大。只要建立起透明、长效、与增长协同的债务管理机制，债务本身就能成为推动经济发展的工具，而非悬顶之剑。

（原创作品，请关注学之智经济）