思考丨我国人工智能产业营商环境建设路径探析

人工智能是引领新一轮科技革命与产业变革的核心驱动力，产业发展与营商环境高度关联。优质的营商环境能够加速要素集聚、降低发展成本、激发市场活力，是推动AI从技术突破迈向产业落地的关键支撑。本文基于北京、上海、深圳等14个先进城市实践，总结经验做法，提出全国层面人工智能产业营商环境优化路径，为其高质量发展提供参考。（备注：14个先进城市是指获得国家部委发布的两个及以上人工智能试点牌照城市，以及《中国数字经济营商环境指数报告（2025）》中评价结果前10名的城市，即：北京、上海、深圳、济南、天津、杭州、广州、成都、武汉、长沙、合肥、宁波、南京、厦门）

一、先进地区人工智能产业营商环境建设经验总结

14个先进城市立足自身产业禀赋与区域定位，构建了各具特色的人工智能产业营商环境支撑体系，核心经验可概括为“要素保障提质、政策供给精准、市场活力激发、监管服务创新”四大维度，形成了可复制、可推广的实践范式。

（一）要素保障提质：筑牢产业发展核心支撑

先进城市均以算力、数据、人才为关键抓手，构建全方位、多层次要素保障体系，有效破解产业发展瓶颈。

在算力保障方面，头部城市聚焦“规模化、高标准”，打造全链条算力支撑。如北京建设公共算力中心与商业化算力集群，搭建统一多云算力调度平台，以算力券降低企业用算成本；上海发放市级算力券，市区协同实现高额租金补贴，重点向具身智能等前沿领域倾斜；深圳构建“一超多强”算力体系，推进重大智算项目建设，实现低时延算力调度。其他城市侧重“普惠化、协同化”，杭州常年发放算力券，分档补贴算力采购；合肥推进“通算+智算+超算+量算”四算融合，持续扩大算力供给；济南建设城市级一体化算力调度平台，接入主流云服务商，提升算力普惠可及性。

在数据保障方面，先进城市强化数据合规流通与高效利用，激活数据要素价值。如北京推动医疗机构数据接入，搭建医疗健康可信数据空间，落实数据沙盒制度；上海组建语料数据联盟，依托数据交易所设立专项交易板块，运用区块链、隐私计算实现数据“可用不可见”；广州做强数据交易所，拓展公共数据授权运营场景，探索粤港澳数据跨境流通；济南持续开放高容量公共数据集，发放数据要素券，推动数据交易规模稳步提升。

在人才保障方面，形成“引育并举、评价多元、服务优质”的保障体系。如北京构建分层分类数字人才培育体系，推动高校设立“人工智能+”交叉学科，常态化开展AI应用培训；上海实施数字技术工程师培育项目，培训学时与职称评审衔接，紧缺人才优先落户；深圳对新引进高层次人才分档给予入户补贴，提供安居保障；杭州通过专项人才计划单列AI赛道，对顶尖人才、领军团队给予高强度支持，持续壮大AI卓越工程师队伍。

（二）政策供给精准：构建全周期支持体系

先进城市围绕人工智能产业“研发攻关、场景落地、企业成长”全链条需求，推出差异化、精准化政策工具，实现“研发有补贴、落地有场景、成长有支撑”。

在研发支持方面，头部城市聚焦基础研究与前沿技术攻关，提供高强度资金保障。如北京对科技重大专项、重点平台给予高额补助；上海对新型研发机构、开源社区给予连续稳定支持；深圳以“揭榜挂帅”支持关键技术突破，基础研究项目资助力度大。特色城市侧重细分领域技术攻坚，如济南支持数据标注技术研发与高质量数据集建设；厦门对国家、省级技术攻关项目按比例给予补助；合肥对高层次人才创办AI企业给予大额创业启动资金，覆盖初创期关键投入。

在场景支持方面，构建“全域开放+特色聚焦”的场景供给模式。如北京每年开放一批高价值政务场景，对制造业AI首应用给予重奖；上海计划落地百大创新应用场景，推动智算云与医疗AI全覆盖；深圳市区两级建设场景开放中心，发布“城市+AI”清单，开放制造、金融、医疗等典型场景；杭州发布机会清单与能力清单，持续打造标杆应用场景；厦门建立“AI厦门机会清单”，每年培育示范场景与优秀行业大模型，以场景牵引技术迭代与产品成熟。

在企业培育方面，形成梯度化、精准化赋能机制。如深圳推行长期免租孵化器，以百亿级产业基金实施“投补联动”，培育AI龙头企业；北京梯度培育科技领军、独角兽、专精特新企业，集聚开源商业化标杆；济南为数据标注类创业企业免费提供办公场所，加快培育市场主体；成都对AI企业营收突破台阶给予阶梯奖励，对国家级“小巨人”企业给予专项奖励；合肥对规上企业成长给予分阶段奖补，对产业公共服务平台按服务效果给予奖励。

（三）市场活力激发：搭建协同发展生态平台

先进城市通过优化市场激励、强化产业协同、拓展国际合作，构建开放包容的产业生态，全面激发市场主体活力。

在市场激励方面，强化首购首用支持与创新产品推广。如北京对制造业AI首应用、行业大模型落地首方案给予高额补贴；上海对人工智能软件首版次按合同比例支持，民营企业创新产品享受首台（套）保险补偿；广州推行“先使用后付费”，打造首试首用场景，鼓励政府与国企优先采购；宁波对首版次软件投保给予高比例保费补助，降低创新产品市场验证风险。

在产业协同方面，建立“政企产学研”深度融合机制。如北京建立行业联席机制与产学研协同创新机制，依托专家委员会提供决策支撑；上海依托世界人工智能大会等高端平台，深化国际国内资源对接；深圳搭建市区两级场景开放中心，依托产业联盟与联合实验室整合跨领域资源；南京建立“双高协同”机制，推动园区与高校共建创新平台，实现科研与转化高效衔接；济南组建数据产业联盟，搭建供需对接与协同创新平台。

在国际合作方面，先进城市积极拓展全球合作网络。如北京依托高端论坛组织企业出海参展，打造“北京方案”国际品牌；上海推动开源生态与国际接轨，吸引全球开发者参与协同创新；深圳建设出海专区，提供全链条服务，助力企业拓展海外市场；厦门依托金砖国家新工业革命伙伴关系创新基地，在跨境数据流动、数据加工等领域开展试点，畅通面向东南亚的合作通道。

（四）监管服务创新：打造包容高效治理环境

先进城市坚持“包容审慎监管+合规体系建设”并重，平衡创新激励与风险防控，为产业发展营造宽松有序的制度环境。

在监管创新方面，形成差异化、科学化监管格局。如北京推行监管沙盒，对轻微违法行为依法从轻减轻处罚，建立大模型分级分类与算法备案制度；上海探索柔性合规审查，构建开源供应链安全防护体系，推进软件物料清单贯标；深圳在重点区域开展包容审慎监管试点，简化大模型备案流程，提供指导服务；杭州设置新技术观察期，建立闭环监管机制；广州实行行政执法减免责清单，建立容错纠错机制，在自动驾驶等领域试点沙盒监管；成都落实AI应用安全机制，对隐私数据实施实时监管与脱敏处理；济南构建数据标注标准体系，建立安全溯源与管控机制；合肥建设数据合规服务中心，支撑数据资产入表与流通；天津推进DCMM贯标评估，完善数据标注产业标准。

在政务服务方面，全面提升政策落地效率与资源对接能力。如上海推行“免申即享”，大幅降低企业政策获取成本；成都依托线上平台实现政策一键直达、快速申报；武汉设立专项工作机构，常态化开展供需对接、产融对接，实施清单化管理；杭州健全多级联动机制，依托产业联盟搭建协同平台；南京搭建线上线下对接平台，开展大规模企业融通活动，切实解决企业诉求。

二、我国人工智能产业营商环境优化路径

结合先进地区实践经验，立足全国人工智能产业发展现状，从要素配置、政策供给、市场生态、监管服务四个维度，提出以下营商环境优化路径，推动形成“全国一盘棋”的协同发展格局。

（一）深化要素市场化配置改革，提升要素保障效能

一是构建全国一体化算力网络体系。推动京津冀、长三角、粤港澳等算力枢纽互联互通，统一算力券标准与调度规则，建立跨区域算力交易平台，降低企业用算成本。鼓励各地差异化布局算力基础设施，头部城市聚焦万卡级智算中心，中西部城市建设区域算力节点与边缘算力，形成“国家枢纽+区域节点+边缘终端”三级供给体系。加大国产算力芯片适配支持，提升自主可控算力占比，推动“芯模联动”发展。

二是完善数据要素流通与安全治理体系。加快制定公共数据分类分级开放标准，建立全国统一公共数据开放平台，推动医疗、交通、政务等高频数据合规开放。搭建跨城市可信数据空间，推广隐私计算、区块链等技术，实现数据“可用不可见”。健全数据要素市场化交易机制，规范数据资产登记、评估、交易流程，培育专业数据服务机构，发展数据保险。强化数据安全与个人信息保护，落实算法备案与安全评估，构建全生命周期安全管控体系。

三是打造多元化人才培育与集聚体系。建立跨区域人才评价互认机制，优化高端人才落户、住房、子女教育等保障，推行柔性引才、人才飞地等模式，促进人才有序流动。支持高校增设人工智能及交叉学科，校企共建产教融合实训基地，订单式培养算法工程师、数据标注师等紧缺人才。完善人才激励机制，将开源贡献、技术突破纳入评价体系，对核心人才给予税收优惠、股权激励，激发创新活力。

（二）优化政策供给结构，增强政策精准性与协同性

一是构建全生命周期政策支持体系。针对AI产业“研发—落地—成长—壮大”分段施策：研发阶段重点支持基础研究与核心技术攻关，设立国家级产业基金，给予长期稳定资金；落地阶段强化场景开放与首购首用，建立全国场景资源库，对创新产品给予补贴；成长阶段完善专精特新、独角兽企业培育政策，提供一站式服务；壮大阶段支持企业上市融资与国际化发展，鼓励参与国际标准制定。

二是强化政策差异化与区域协同。头部城市聚焦基础研究、开源生态、国际合作，打造全球创新策源地；中西部及特色城市聚焦细分领域，承接技术外溢，打造特色产业集群。建立跨区域政策协同机制，避免同质化竞争，推动算力调度、数据共享、人才流动等政策衔接，形成区域发展合力。

三是提升政策落地效率与可及性。推广“免申即享”“直达快享”模式，依托大数据构建政策精准推送与智能申报平台，简化流程、精简材料。建立政策实施效果评估机制，定期开展企业满意度调查，根据产业变化动态调整政策内容，提高针对性与实效性。

（三）激发市场主体活力，构建开放协同的产业生态

一是扩大高水平市场开放。进一步开放政务、医疗、交通、教育等公共场景，鼓励政府、国企优先采购AI创新产品与服务，建立首购首用风险补偿机制。支持企业参与重大工程建设，拓宽应用空间。吸引全球领军企业与研发机构在华布局，鼓励外资参与标准制定，形成公平竞争、协同发展格局。

二是强化产业协同与创新赋能。支持链主企业开放供应链、共享场景，带动中小企业融入生态；搭建产学研协同平台，共建实验室与创新中心，加速成果转化。完善产业园区、孵化器、加速器服务体系，提供创业辅导、融资对接、技术支持，打造创新创业高地。

三是加强国际交流与合作。办好世界人工智能大会等高端展会，搭建技术交流、产品展示、项目对接平台。支持企业参与国际技术合作与标准制定，推动技术与方案“走出去”。深化与“一带一路”沿线国家合作，共建研发中心与产业园区，提升我国AI产业国际影响力。

（四）创新监管服务模式，营造包容审慎的制度环境

一是完善包容审慎监管体系。建立AI产业监管负面清单，明确禁止与限制领域，对新技术新业态实行“观察期”管理，在风险可控前提下给予发展空间。推广监管沙盒、柔性监管，在自动驾驶、医疗AI、跨境数据流动等领域试点。构建政府监管、行业自律、企业自治、社会监督的多元治理格局。

二是强化合规体系建设与风险防控。加快完善法律法规与标准体系，规范数据采集、算法应用、产品研发，压实企业主体责任。建立算法安全评估与备案制度，加强大模型等新技术风险监测预警，防范算法歧视、数据泄露、隐私侵犯。推进AI伦理治理，制定伦理准则，引导企业合规稳健发展。严厉打击数据黑市交易等违法违规行为，营造安全有序的市场环境。

三是提升政务服务数字化与便利化水平。依托全国一体化政务服务平台，建设AI产业“一站式”服务窗口，实现市场准入、资质认定、政策申报、融资对接“一网通办”。运用智能技术优化审批与咨询服务，提高办事效率。建立企业诉求快速响应机制，及时协调解决产业发展中的难点堵点问题，稳定市场预期。

三、结语

我国政府高度重视人工智能发展，今年3月，“十五五”规划纲要明确提出全面实施“人工智能+”行动，全方位赋能千行百业。优化人工智能产业营商环境，是加快发展新质生产力、建设现代化产业体系的重要举措。各地应在吸收先进城市经验基础上，立足自身禀赋，强化算力、数据、人才要素保障，完善全周期政策支持，激发市场生态活力，创新监管服务模式，持续提升营商环境市场化、法治化、国际化水平，推动我国人工智能产业高质量发展，加快实现从技术跟跑到并跑、领跑的跨越。

来源：长沙雁能数据科技有限公司研究团队

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