布鲁金斯学会：税收是民主的“紧箍咒”，美国正亲手拆毁基石

为什么民主政体偏爱征税，而威权政体厌恶它

1773年一个寒冷的冬夜，几十名带着斧头和棍棒的工匠、手艺人走向殖民地时期波士顿的格里芬码头。他们自称“自由之子”。数小时之内，他们把三艘船上90000磅货物扔进了波士顿港。

那些货物，是英国茶叶。

人们今天常把波士顿倾茶事件当作美国人根深蒂固、条件反射式反对高税负的证据。但这个熟悉的叙事有个问题：它并不真实。

英国政府当时想做的不是提高、而是降低茶税，以便在一场欧洲银行业泡沫破裂、令东印度公司几近破产之后，托住这家企业的收入。东印度公司是英国殖民工程中不可或缺的公司。议会在纾困方案中提出给这家公司一项新的公司税收减免，美国殖民地的民众并不买账。

“自由之子”的创立者之一、后来也在《独立宣言》上签名的塞缪尔·亚当斯，在写给本杰明·富兰克林的信中谴责这项法案。他声称，这将“引入垄断”，而垄断在他看来“危及公共自由”，尤其当它“处在政府的指挥与影响之下”时更是如此。

如果不是它折射出美国历史上一种广泛而深刻的误解，波士顿倾茶事件的真相或许只是一个有趣的历史冷知识。美国生活里长期存在一种套路，把税收等同于暴政。但纵观历史，无论在美国还是在世界其他地方，事实更接近相反的方向。

自由的民主国家往往税负更高，因为税收与民主会相互强化。民主国家的公民更愿意纳税，原因在于他们对政府如何运作有发言权。税收带来的高财政收入，又使政府能够为公民提供更有保障的生活，从而强化他们对民主制度的信念，并鼓励他们参与公共事务。

此外，政府要向民众征税，无论是把税收征上来，还是把收入管理好，都需要相当的制度能力。这种制度能力也会让政府在其他领域更能行动，因此更能回应公众诉求。相反，暴君往往回避征税，因为一旦依赖税收，就不得不承担随之而来的义务。

税收会形成一种问责机制，把专制者推到他们不愿意的位置上：不得不依赖人民。

权力归于人民

税收与代表制之间的全球性对应关系，远不只是相关性。事实上，促成《大宪章》颁布的直接诱因之一，就是税收。《大宪章》是最早将“权力受约束，并由被统治者同意来获得正当性”写入制度安排的宪章之一。

1215年的英格兰，约翰王与一群反叛的男爵试图达成和解，其中一个核心争议就是国王对更高税收的要求。最终形成的文件主张，如果要征收“非常税”，国王必须召集贵族并获得“王国的普遍同意”。这一授权机制将由一个由25名男爵组成的选举委员会来组织与捍卫。

尽管真正意义上的代议机构要经历数百年才逐渐成形，但它最终发展为今天的英国议会。

代表制并没有限制约翰王继任者的征税权力。恰恰相反，议会的角色为王室的征税要求提供了新的权威，使其更容易筹集财政收入。与之对照，法国旧制度时期的“三级会议”从未成为有效的立法机构。

结果是，法国国王的征税要求在制度上没有明确的限制，但也缺乏促使贵族配合纳税的机制。那些君主名义上拥有绝对权力，却长期捉襟见肘。过去如此，如今亦然：许多政权往往要么同时拥有代表制与高税收，要么同时呈现专制与低税收。

今天，税收收入最高的国家，往往也在国际民主实践评估中得分最高。最严格的民主比较研究之一来自哥德堡大学的民主多样性研究所，其中包括“选举民主指数”。这一指数把选举权与选举公正、表达自由、新闻自由、结社自由等民主实践的关键支柱纳入考量。

在该指数排名前10%的17个国家里，各级政府税收平均占其国内生产总值的35%以上。在长期位居榜首的丹麦，税收占国内生产总值的44%。

在全球最不民主的国家中，税收通常只占国内生产总值较小比例。例如在土耳其，税收占国内生产总值的24%。这一模式在大型经济体中同样存在。

在俄罗斯，税收收入约占国内生产总值的30%，但不同来源的数据可能有差异。

这种动力在带有“资源诅咒”的国家最为清晰。这类国家矿产或其他自然资源丰富，却往往由威权政府统治，其掠夺式经济结构使国家财富难以流向民众。在这种情形下，自然资源为领导人提供了税收之外的替代来源。

当领导人可以把财富从地下挖出来，他们就不必从公民那里筹集资金。他们也就缺乏让自己对人民负责的动力，并能回避一个依赖税收的体系通常会带来的问责要求。这种对资源开采的偏重，也使政府不必发展出能够管理强健税制的胜任官僚体系。

由此，威权国家常见的低效与腐败会进一步加剧。资源诅咒，本质上也是低税收的诅咒。

民主的代价

美国长期以来在发达民主国家中属于税负相对较低的国家，理应从这一经验中得到警示。美国税收总收入约占国内生产总值的26%，而经济合作与发展组织的平均水平约为34%。加拿大为35%，日本与英国为34%，德国为38%。

与此同时，美国支出长期超过其相对有限的税收产出。2025年，美国联邦财政赤字约为1.8万亿美元。

美元作为全球储备货币的地位，或许可以被理解为美国自身的一种“资源诅咒”。近几十年来，华盛顿凭借无与伦比的信贷获取能力，为规模巨大的、强烈向高收入者倾斜且日益不得人心的减税政策提供资金。当前公众持有的美国国债已超过30万亿美元。

去年通过的减税立法进一步推高了债务预测。根据《华尔街日报》的民调，多数美国人反对这项立法。到2030年，债务预计将达到国内生产总值的108%，甚至高于第二次世界大战时期的水平。

随着特朗普第二任期削弱并政治化美国国税局，财政收入的短缺将进一步加剧。2025年，该联邦税务机构四分之一的员工、以及超过四分之三的高层领导被政府挤出岗位。对一个此前正处于明显上升轨道的机构而言，这样的损失前所未有，也意味着一次陡然逆转。

2022年的《通胀削减法案》曾为国税局注入新增预算，使其得以开始更新老旧的技术基础设施，扩充长期不足的人力，并投资新项目，让纳税更便捷、更安全。但这笔资金有相当一部分被国会的共和党众议员收回。

再加上去年人员的大幅削减，机构进展几乎停摆。即便在当前情况下，每年也约有6000亿美元税款未能征收，其中主要原因是国税局缺乏能力追责那些少报收入的高收入者。耶鲁大学预算实验室的研究认为，近期的人力削减最终还将使财政收入再减少数千亿美元。

美国总统唐纳德·特朗普还试图以行政命令推行关税体系。他在2月的国情咨文演讲中表示，随着时间推移，关税将“在很大程度上取代现代所得税制度”。这套关税制度确实为总统带来个人收益——一些寻求下调美国关税的外国领导人向他赠送礼物就是例证——但这些收益不会进入公共财政。

即便建立一套稳定且连贯的关税体系，也不可能替代所得税所带来的财政收入。特朗普的关税措施施行得极为随意，且频繁反复，显著削弱了其本就有限的增收潜力。更重要的是，迄今已征得的部分关税收入，可能还得在2月最高法院作出裁决后退还。

该裁决否定了特朗普依据《国际紧急经济权力法》实施大范围关税的做法。

对于一个正在巩固权力的人来说，让美国政府更难从民众那里筹集资金，乍看似乎是个奇怪决定。但放在税收与代表制的关联之下，这套税收策略更像是一场更大规模威权化行动的一部分。

通过破坏国家筹集财政收入的能力，特朗普给未来的执政者套上一件财政“紧身衣”，让他们更难推动教育、医疗、托育、基础设施等昂贵却广受欢迎的投资。如果国家太穷，无法落实多数人要求的政策，社会也很难继续相信选举民主的价值。

为未来付费

财政能力的侵蚀因此对美国民主构成了基础性挑战，但多数美国政策制定者对“复兴税制”究竟意味着什么，思考得过于狭窄。除了修复税务管理体系、改革税法以确保最富有群体承担公平份额之外，政策制定者还必须愿意考虑对中产阶级加税。

尤其是左翼阵营，需要放弃对“税负较低但更具累进性”的执念，因为这既无法扭转财富进一步集中，也无法筹集足够的财政收入。

美国中间偏左的人往往相信，只要让税制更累进，就能矫正美国民主的失衡。这种倾向并非毫无道理：第二次世界大战后数十年，高额所得税与遗产税曾帮助避免极端的财富集中，而其后被不断削弱的过程，也直接促成了当下的寡头化格局。

自1976年以来，美国收入最高的1%家庭平均税率多次下降，而其在经济“蛋糕”中的份额则翻了一倍。如今，这些家庭掌握着美国约40%的财富。其中最富有的一部分人，缴税占其收入的比例甚至低于上层中产阶级。

在同一段50年的时期里，底部90%家庭所占财富份额从约三分之一下降到四分之一，而他们缴纳的税并没有减少。

但累进税并非平等主义经济政策的全部。欧洲民主国家在税收上高度依赖增值税，这是一种在供应链各环节征收的消费税。和销售税一样，增值税同样适用于商品与服务，并且相对更具累退性。

美国从消费税获得的税收仅占税收总收入的约17%，而经济合作与发展组织国家的平均水平约为31%。正是通过这些相对累退的税种，这些国家为慷慨的福利项目提供资金，从而维持公民对政府的信心。

累进税并非平等主义经济政策的全部。

美国也使用一种类似的累退税种——覆盖面广的工资税——为两大社会保障项目提供资金：社会保障和医疗保险。20世纪中期这些公共项目出现之前，美国约三分之一的老年人生活贫困，而且老年人投票意愿低于中年人。

但社会保障把老年人变成了美国最可靠的投票群体，因为这一项目给了他们参与民主政治所需的时间、资源与激励。政治学者安德烈娅·坎贝尔用一句话概括这一变化：该项目“创造了公民”。

尽管反对者不断制造恐慌，但如果调整工资税制度，把目前被排除在税基之外的收入纳入征税范围，比如超过工资税封顶线以上的收入，就能够让社会保障长期保持资金充足。

许多民主党人批评过去数十年对高收入者的减税，因此主张通过进一步提高累进性来应对财政收入不足。但他们提出对最高收入者加税的幅度过于温和，难以真正撼动财富的进一步集中；而他们提出对上层中产阶级的大幅减税又会极其昂贵，从而堵死对社会保障体系进行重大新增投入的空间。

几乎没有国会议员愿意哪怕只是提及提高广覆盖税种的可能性。

不过，调查与投票数据表明，政治人物对选民“报复”的担忧被夸大了。销售税与工资税很受欢迎，尽管它们往往是低收入和中等收入家庭负担最重的税种之一。美国选民也经常通过州与地方的公投，推动既包括累进税也包括广覆盖税的加税措施。

近些年，加利福尼亚、密苏里、内布拉斯加、北卡罗来纳等地的地方政府都通过投票提高了销售税。亚利桑那、科罗拉多、马萨诸塞的选民则批准提高累进所得税，以资助教育项目。

税收回报

要认真讨论如何改革美国税制，美国政治人物必须拿出勇气。改革首先要从赋权国税局开始：一个有效且公正的税务服务体系，既是经济上的必需，也是民主上的紧迫要求。

但政策制定者还需要更大尺度地思考联邦税种的工具箱。

税收支持民主的方式有两层：一是防止或减少会腐蚀政治制度的极端财富；二是筹集足够的财政收入，支撑一个运行良好的政府，并对教育、医疗等公共品进行投资。美国当前薄弱且不断削弱的累进税体系，两项目标都未能实现。

重建财政收入体系并不容易。但这项事业的难度，正是美国民主的难度：让公众相信，他们的政府值得为之付费。

作者介绍

作者：瓦妮莎·威廉森

布鲁金斯学会高级研究员，《民主的代价：税收在美国历史中的革命性力量》作者。

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本文出处：Give Me Liberty and Give Me Taxes