“十五五”规划的十大新方向

导 读

2025年3月13日，《十五五规划》正式发布，为未来5年中国经济社会发展绘就了清晰的“施工图”。面对世界百年未有之大变局加速演进、外部环境复杂严峻的现实，《十五五规划》重申“以经济建设为中心”，鲜明突出高质量发展、科技自立自强、数字中国建设、扩大内需、自主开放等核心方向，并在全国统一大市场、人口高质量发展、政策协同等方面推出针对性部署。

笔者认为，“十五五”是夯实基础、全面发力的关键时期，这些政策部署将进一步巩固内需根基、激发新质生产力、优化发展环境，为实现2035年远景目标奠定更加坚实基础。详情请阅读全文！

文|沈建光，莫寒

来源： 上海证券报·中国证券网（3月20日）

3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《规划》）正式对外发布，围绕发展环境、发展目标等作出了一系列明确判断和部署要求，标志着未来5年中国经济社会发展的“施工图”正式敲定。同以往五年规划和重要政策文件相比，新的《规划》出现了以下十个方面的新方向。

一、对国际环境作出了新的判断

过去5年来，国际局势进入冷战后最复杂、最激烈、最不确定的重构期，中国外部环境发生深刻复杂变化，给经济社会发展带来新的机遇和挑战。

从安全局势看，高强度军事冲突频发，重大疫情、恐怖主义、跨国犯罪、生态环境等非传统安全威胁上升，和平赤字、治理赤字、信任赤字不断累积；从经济环境看，主要经济体增长动能不足、风险积累，国际经贸秩序遇到严峻挑战，“脱钩断链”“小院高墙”成为高频词汇；从国际关系看，规则和话语权之争愈发激烈，大国关系对国际局势的牵动作用日益突出，地缘环境的不确定性不稳定性明显增强。

《规划》客观冷静地提出“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。同时提出“从国际看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”。

二、提出新的目标指标

“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期。《规划》共提出20项经济社会发展目标指标，其中每千人口拥有医护人员数、非化石能源占能源消费总量比重、优良水体比例等6个指标相较于“十四五”出现调整变更，这些指标集中在民生福祉和绿色低碳领域，体现出“十五五”对改善民生、绿色发展的任务部署更加务实明确。

关于经济发展，一方面，《规划》明确提出“坚持以经济建设为中心”，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长；另一方面，在具体增长速度上要求“国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出”，这是统筹考虑更长时间周期经济发展目标任务的结果，也是今年提出4.5%—5%的区间制经济增速目标的考量之一。假设“十五五”和“十六五”期间GDP年均实际增速分别达到4.5%和4%，加上汇率变动等因素，中国完全有条件在2035年实现人均GDP翻一番、达到中等发达国家水平这一目标。

三、突出高质量发展

《规划》将“高质量发展取得显著成效”作为主要目标的首位。推动高质量发展，最重要的是加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展。围绕战略必争领域和产业链供应链薄弱环节，《规划》提出“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”，语气较以往更加鲜明，凸显出打赢关键核心技术攻坚战的意志和信心。

同时，更加注重科技创新与产业创新的融合发展，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。同“十五五”规划建议相比，最终的《规划》在“四大新兴产业和六大未来产业”的基础上，将新一代信息技术、智能网联新能源汽车、机器人、高端装备等4个产业列入战略性新兴产业，并提出培育发展十大新产业新赛道，包括集成电路、具身智能、生物制造、新型电池、商业航天等，每个赛道均明确了产业化落地方向。

展望“十五五”时期，在资本、人力对GDP的贡献趋于稳定的背景下，稳步提升全要素生产率的重要性日益凸显。一系列政策措施带动之下，科技进步和制度创新对经济增长的贡献有望加大。

四、数字中国建设“独立成篇”

同“十五五”规划建议相比，“深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平”新增为《规划》的独立篇章，叠加上数字经济核心产业增加值占GDP比重等预期性指标的提出，彰显了数字化、网络化、智能化发展大势之下，以数据资源、数智技术促进生产方式变革和生产力跃迁的重要意义，数字经济在国民经济体系中的作用和地位被继续强调。

“十四五”规划同样提出建设数字中国，同五年前相比，《规划》着重在下列方面作出部署：

一是全面实施“人工智能+”行动，系统提出了科学技术、产业发展、消费提质、民生福祉、治理能力、全球合作等六个“人工智能+”的具体方向；

二是强化算力算法数据供给，统筹推进算力设施建设、模型算法发展和高质量数据资源供给，筑牢数智化发展底座；

三是促进实体经济和数字经济深度融合，发展新一代通信技术、云计算、区块链等产业，打造具有国际竞争力的数字产业集群；

四是创造美好数智生活，充分发挥数智技术和数据要素对丰富人民生活、改善民生福祉的作用，拓展教育、医疗、养老、文旅、就业、消费等领域融合应用。

五、大力提振消费特别是服务消费

《规划》在主要目标中专门提出“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”，提出“坚持扩大内需这个战略基点”，并将“大力提振消费”作为建设强大国内市场部分的首要任务。

具体措施上，促就业、增收入、稳预期、强保障等内容均被纳入消费政策框架，体现出扩消费不仅着眼于短期刺激，更着眼于消费能力、消费意愿、消费环境的提升改善。

围绕“促进全社会商品和服务消费较快增长”，《规划》提出了一些全新的、令人振奋的政策细节，如“发展邮轮游艇、房车露营等休闲消费”，游艇经济并非高消费专属，游艇租赁、海钓、帆船运动等共享模式蕴含巨大市场空间，若能完善码头等基础设施、放宽准入限制，其有望成为沿海地区服务消费新增长极。又如“拓展汽车改装、租赁等后市场消费”，当前中国汽车保有量超过3亿辆，2025年度汽车改装市场规模预计达2000亿元，年轻消费群体对个性化改装需求旺盛，但15年强制报废、改装后无法上路等政策限制了该领域消费潜力的释放，一旦相关政策限制放宽，将是又一个万亿级消费市场。

六、推动有效投资内生增长

改革开放以来，中国的投资回报率长期高于世界平均水平。但近年来投资回报率也呈现回落态势，固定资产投资增速罕见“负增长”，物质资本投资带来的收益不如从前。

在此背景下，《规划》提出“加快构建有效投资内生增长机制”。一方面，保持投资合理增长，“十五五”期间将实施6个方面109项重大工程，包括雅下水电工程、三峡水运新通道、卫星互联网等一系列基础性标志性项目，这有助于拉动投资增速阶段性企稳回升；另一方面，着力提高投资综合效益，推动更多投资由政府主导、政策驱动转向市场主导、内生驱动，更好实现规模合理、结构优化、效益提升、风险可控的可持续增长，保持投资的“有效性”。

如果把“投资于物”理解为资本形成和净金融投资之和，“投资于人”则可以理解为劳动者报酬、社会保障和社会补助之和。《规划》提出“加强人力资源开发和人的全面发展投资”，这同样是对提升投资效益的有益实践，有助于促进消费和投资良性互动、物质资本和人力资本良性互动、以终端需求牵引有效投资。

七、加快建设全国统一大市场

纵深推进全国统一大市场建设，是“十五五”时期加快构建新发展格局、畅通国内大循环、实现供需更高水平动态平衡的重要政策抓手。根据《规划》最新部署和“五统一、一开放”的基本要求，未来将围绕以下三个政策方向发力：

一是完善基础制度规则，推进产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等法律法规建设，力争尽快出台全国统一大市场条例；

二是维护公平竞争市场秩序，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面的有形和无形壁垒，制定全国统一的“两张清单”——地方招商引资行为清单和地方财政补贴负面清单；

三是促进市场设施高标准联通，当前中国全社会物流总费用占GDP的比重为14%左右，“十五五”期间应继续推进流通物流、市场信息、交易平台等设施互联互通和规则衔接，力争该指标再降低1个百分点左右。

八、更加注重自主开放

同“十四五”规划相比，《规划》将对外开放篇章位置提至第七章，内容字数也有所增加，继续彰显以开放促改革促发展的意义。未来一个时期的开放将不仅着眼于满足外部组织、其他经济体的“要求”或“标准”，而且更着眼于“以我为主”，积极谋划和推进自主开放。

“十五五”时期将以服务业为重点扩大对外开放，具体领域包括电信、互联网、教育、文化、医疗等，这既是制造业外资准入限制“清零”后的必然选择，又与服务业GDP占比趋于提升、服务贸易潜力巨大有关。

金融业自主开放步伐同样有望加快，《规划》提出“推进人民币国际化”，同“十四五”时期“稳慎推进人民币国际化”相比语气更加积极，同时提出“提升资本项目开放水平”“发展人民币离岸市场”。同货物贸易等实体经济指标相比，中国不少金融指标开放度还有很大潜力，宜不失时机推进相关工作。

同时应注意到，近年来中国外资准入负面清单持续缩短，但实际使用外资金额增速出现波动，《规划》提出“更大力度吸引和利用外资”“全面落实外资企业国民待遇，清理与外商投资法不符的文件法规，落实好‘准入又准营’”。

九、人口发展战略日益重要

“完善人口发展战略，促进人口高质量发展”被置于《规划》的第十一篇，这是本世纪以来该领域内容首度成为五年规划的独立篇章。随着“刘易斯拐点”、绝对数量拐点的相继出现，少子化、老龄化已成为中国现阶段经济社会发展的重要特征，人口问题也上升到国家战略层面更为突出的位置。

截至2025年末，我国总人口已连续四年下降，出生人口（792万人）续创有统计以来的新低。《规划》明确提出“建设生育友好型社会”“优化生育支持政策和激励措施，有效降低家庭生育养育教育成本，努力稳定新出生人口规模，促进人口长期均衡发展”，构建“生育－养育－教育”全链条一体化的政策支持体系。

具体措施方面，不仅提出“探索建立补贴标准动态调整机制”“全面落实生育休假制度”，而且部署“住房保障和购房政策向多子女家庭倾斜”“倡导积极婚育观”。同时，积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制，促进老有所养、老有所为、老有所乐，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

十、提升政策协同效应

围绕健全宏观经济治理体系，“十五五”时期的一个重要方向是增强宏观政策取向一致性和有效性，防止出现不同政策之间的“合成谬误”“分解谬误”，具体着力点包括两方面：

一是加强财政货币两大政策协调联动，用好财政金融协同促内需专项资金等新型工具，有效发挥国债等市场的“纽带”作用，打好积极宏观政策“组合拳”，努力实现“1+1>2”的撬动效应。

二是强化宏观政策和改革举措协同，将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一致性评估，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，统筹短期目标和中长期目标、总量平衡和结构调整，审慎出台带有收缩性、抑制性以及其他“负外部性”的举措。

（作者沈建光系京东集团首席经济学家，作者莫寒系京东经济发展研究院总监）

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