代志新等：更加注重投资于人，助力实现“十五五”良好开局

代志新 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

杨 素 中国人民大学行为实验财税研究中心研究员

本文转载自3月18日《中国税务报》。

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今年是“十五五”规划开局之年，财政资金更加注重投资于人，这既是应对短期需求不足的务实举措，也是着眼于长期高质量发展的战略选择。

今年全国两会《政府工作报告》在明确“坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应”这一政策取向的同时，再次强调财政支出要“更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”。在更加积极的财政政策取向下，投资于人已连续两年被写入政府工作报告，这是以人民为中心的发展思想在财政领域的具体体现。

新发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，完善人口发展战略，促进人口高质量发展。今年是“十五五”规划开局之年，财政资金更加注重投资于人，这既是应对短期需求不足的务实举措，更是着眼长期高质量发展的战略选择。为此，有必要深刻理解投资于人的时代内涵，并关注更加积极的财政政策投资于人有何可为、如何落地。

深刻理解投资于人的时代内涵

投资于人是以“人”为直接对象的资源配置活动。相对于投资于物，如基础设施、生产资料等物质资本而言，投资于人将资金资源投向人本身，以促进人的全面发展和全体人民共同富裕为目标。但这种投入不是单纯的福利支出，而是通过提升人的教育、技能、健康水平，不断推动人力资本提升，最终转化为社会生产率和生活质量的提升，从而实现让全体人民共享发展成果。重视投资于人，标志着财政政策从传统的“物本”增长逻辑向“人本”发展逻辑的跃升。

从投资于人与投资于物的关系看，二者相辅相成、辩证统一。投资于物解决的是“用什么来服务”，投资于人解决的是“为谁服务、谁来创造”。投资于物可以为投资于人提供物质基础，投资于人则为投资于物提供实践动力与劳动力支撑，两者内在统一于落实以人民为中心的发展思想中，将投资于物和投资于人紧密结合，通过人力资本积累，让物的利用效率更高、投资回报更可持续。

财政支出投资于人大有可为

从总量看，更加积极的财政政策为投资于人提供了资金保障。《政府工作报告》提出，今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元；一般公共预算支出规模首次达到30万亿元；超长期特别国债拟发行1.3万亿元，特别国债拟发行3000亿元，地方政府专项债券安排4.4万亿元。这些数字有力体现了财政政策对投资于人的“硬支撑”。

从结构看，《政府工作报告》围绕投资于人已形成一套系统的财政支出安排。在收入方面，明确“居民消费价格涨幅2%左右”“居民收入增长和经济增长同步”的目标，提出“制定实施城乡居民增收计划”，并配合以旧换新、贷款贴息、融资担保、风险补偿等多种举措，直接作用于居民的“钱袋子”，提升其消费意愿，让财政资金转化为居民的实际购买力。在教育方面，部署“推进教育资源布局结构调整”“推动基础教育扩优提质”，从学前教育到高等教育，再到特殊教育、专门教育、职业教育，财政资金支持构建覆盖全生命周期的教育支持体系，为人力资本积累奠定坚实基础。在医疗方面，强调加强基层医疗机构运行保障、提高居民医保人均财政补助标准、健全多层次医疗保障体系、完善药品集采治理与医保支付等领域的持续投入机制，将“加快建设健康中国和体育强国”“人均预期寿命提高到80岁”等目标转化为可操作的财政安排。在“一老一小”方面，针对当前家庭养育负担重的实际，提出提高城乡居民基础养老金月最低标准、扩大服务供给、实施消费补贴、发放托育服务补助、完善生育保险制度和生育休假制度等，降低家庭生育养育成本。这一系列财政政策安排，以覆盖全生命周期的公共服务供给为主线，聚焦居民收入增长、教育人力资本积累、全民健康素养提升等重点领域，不仅能在短期内激活消费潜能、稳定社会预期，还将长期厚植人力资本根基，提升全要素生产率。

充分释放投资于人的财政政策效能

完善资金给付，让财政政策效能可感可知。财政资金投资于人的效能，不仅取决于“投多少”，还取决于“怎么投”。让政策效能可感可知，有必要实施精细化的资金给付机制。针对居民消费、养老托育、医疗护理等领域，探索将财政补贴前置化。通过财政补贴抵扣、医保即时结算等方式，减轻居民支付负担，撬动更大服务消费意愿。探索通过制度化安排，逐步形成稳定、可预期的居民医保人均财政补助、城乡居民基础养老金等标准的增长机制，促进居民人均可支配收入持续增长，将政策红利转化为民生温度。

优化绩效约束，让财政投入指向人的发展。《政府工作报告》提出“提高财政资金使用效益”，这意味着投资于人并非不计财政成本的福利扩张，而是在预算约束的前提下追求人力资本投资的边际收益最大化。在投资于人的支出导向下，相应的绩效指标应当突破传统“建了多少设施、发了多少补贴”的路径依赖，转而以更长远的视角衡量人的回报。不妨将人力资本积累的核心指标，如劳动力平均受教育年限、人均预期寿命提升、居民消费倾向变化等纳入绩效评价体系，避免短期政绩冲动对长期人力资本积累的挤占。通过人本指标的硬约束，促进各级政府和资金使用主体真正树立起以人为本的财政观念。

强化政策协同，实现物与人的深度融合。投资于人与投资于物是内在统一的，二者深度融合，有赖于财政、产业、区域等宏观政策的协同发力。《政府工作报告》强调“增强宏观政策取向一致性和有效性”“加强财政、金融、就业、产业等政策协同”，本质上是统筹短期与长期目标，实现资源配置优化与人本价值的统一。通过跨部门协调机制，让物的投资建设与人的发展需求相匹配，推动不同领域的政策在人这一交汇点上产生乘数效应，从而实现产业转型与就业质量同步提升、技术突破与人力资本积累良性循环、城镇建设与公共服务双向适配，为“十五五”时期高质量发展注入内生动力。