长三角议事厅｜跨区协同如何分好蛋糕？看G60科创走廊实践

2025年12月，中央经济工作会议明确将建设“上海（长三角）国际科技创新中心”列为2026年重点任务。从“上海”到“上海（长三角）”，两个括号之差，标志着科技创新策源地正从单极城市向广阔腹地纵深拓展。

然而，跨行政区合作历来是区域协调发展的深水区。当科创中心从“城市任务”升级为“区域工程”，真正的瓶颈已不再是“有没有资源”，而是“合作收益如何被核算与分配”。若无激励相容的协调机制，协同发展极易在财税归属与指标考核的拉扯中失速。

跨域合作如何“在做大蛋糕中分好蛋糕”？自2018年启动的长三角G60科创走廊，不仅打破了要素流动的行政边界，更蹚出了一条“以平台促协同、以规则做激励”的利益共创之路。它超越了存量分配的零和博弈，为长三角破解跨省域协同的利益困局，提供了一份清晰可复制的实践样本。

长三角G60科创走廊。视觉中国 资料图

“做大蛋糕”：把政策势能变成协同动能

将跨域协同发展平台的政策优势转化为跨域协同动力

“做大蛋糕”是“分好蛋糕”的前提，G60科创走廊注重发挥政策优势在“做大蛋糕”中的重要作用。自2019年G60科创走廊被纳入国家战略以来，科学技术部等相关中央部门和三省一市省级政府不断向G60科创走廊下放特定发展权限、纵向配置G60平台发展所需的相关政策资源。

以金融要素为例，2020年，中国人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局、上海市政府联合发文，明确“在G60科创走廊先行先试发行双创债”。2022年，科学技术部以增资方式参与长三角G60科创走廊科技成果转化基金的设立，这一基金打破了财政资金跨区域使用壁垒。此外，G60联席办依托G60平台向高层级政府争取到在G60量子通信网络建设、G60科创企业上市、融资融券、债权、股权、融资租赁等全牌照、全产业链、全要素金融服务，以及G60企业“走出去”发展等方面的一系列先行先试权限。

在多重政策优势叠加下，G60科创走廊成为一个极具吸引力的“政策赋能型发展平台”。地方政府加入该平台不仅能获得地方发展（如招商引资）的品牌资产，还能享受这一平台带来的“政策礼包”。G60平台在“做大蛋糕”中的政策优势，有助于地方政府“分到更多蛋糕”。

例如，G60联席办牵头与中国商飞达成战略合作，并成立商飞·G60工作专班，以推进硬科技联合攻关与产学研用一体化，赋能跨区域产业链供应链深度合作。近年来，G60九城市共有1800余家企业纳入G60大飞机供应商储备库，为大飞机输送的合格和潜在供应商增幅超过40%，促成G60重点企业与商飞成立联合攻关团队并自主研发航空辅助动力装置。

再以G60产业协同创新中心（简称为“科创飞地”）为例，浙江、安徽等地G60成员政府通过下辖政府机构、事业单位或国有企业在松江设立科创飞地，为辖区内生产型企业的研发需求对接提供跨域空间载体，通过“研发在上海，生产在外地”的跨区域要素对接与分工模式，助推本地创新型经济发展。以南浔（松江）人才科创中心为例，截至2024年底，已有45家企业入驻科创飞地，其中75%是高新技术企业。

高层级政府赋予G60发展平台政策优势，有助于释放跨域科创与产业合作中的制度活力，激励可持续的跨区域产业发展与科技创新协同。例如，安徽省发展改革委、科技厅联合印发《安徽省推进长三角科创飞地建设发展的实施意见（试行）》，“为各地建设科创飞地送上发展指南和政策礼包”，促使“在上海设立的科创飞地，不仅能享受上海当地的政策支持，同样能得到我（安徽）省的创新政策支持”。据统计，安徽在上海设立的“科创飞地”累计招引海内外人才近600名，与4家院士工作站建立合作关系，共同为安徽省内企业转型发展提供技术支撑，在安徽落地转化16个项目，总投资超6亿元。

将跨行政区利益分配机制创新转化为跨域协同合力

“分蛋糕”规则的好坏，决定了能否“分好蛋糕”，也决定了是否愿意“做大蛋糕”。从理论层面来看，跨行政区合作利益分配的目的在于对跨域协同发展参与方施加有效激励。其中，集体性收益与选择性收益相结合，是保障“在做大蛋糕中分好蛋糕”的关键。

集体性收益，指的是通过集体行动实现的、由全体参与者共同享有的公共性收益，具有非排他性和共享性。对于G60科创走廊而言，集体性收益主要表现为中央部门向G60平台定向配置的各类政策租金与发展权限（如G60科技成果转化基金、G60“双创债”、上交所G60服务基地等），以及三省一市政府经政策协调后面向G60平台出台的普惠性政策（如G60产业集群建设政策、关键共性技术协同攻关扶持政策、G60知识产权保护政策、G60政务跨省通办政策等）。G60九城市成员均能享受上述集体性收益。

选择性收益指的是个体因参与集体行动而获得的私人性收益，具有排他性和差异化特征。相较于集体性收益而言，选择性收益能够更为精准地定向激励跨域发展的协同参与者，其在利益分配过程中呈现出差异化收益配置的基本特点。

G60联席办在G60科创走廊协同发展中，扮演着选择性收益分配者的角色。例如，G60联席办根据各成员地区的实际情况，引导新增投资项目有序落地各地区。其中，信息沟通是关键，G60联席办常驻挂职的各地区干部充当了信息沟通与促动角色，充分沟通协调如何将新增投资项目在各成员地区进行对接与落地。

再如，由G60联席办牵头构建的跨区域协同发展组织（如G60产业协同创新中心、G60产业合作示范园区、G60科技成果转移转化示范基地、G60重大科创平台联盟等），其组织成员的遴选也同样体现出选择性原则。与上海之间的合作势能（要素互补性）越强，越能获得差异化资源配置的青睐。例如，金华、湖州、芜湖、宣城等城市与上海存在较强的跨域科创合作互补关系，G60联席办大力支持这些地区在上海松江设立科创飞地。在G60联席办的协调下，G60各成员地区在“科创+产业+金融+人才”一体化的各领域依据不同的合作互补需求实现各类资源的差异化配置，以深度的利益互嵌持续激发可持续的跨区域协同发展。

“分好蛋糕”：用激励相容的规则，降低协同摩擦

将协同型政策创新转化为“分好蛋糕”的制度规则

协同型政策创新，是指以地方政府为主体的跨域协同行动者，通过政策工具创新、跨域资源整合以及资源动态适配，实现跨域利益调适的政策创新模式。

G60科创走廊探索出跨域科技成果转化基金运作机制、跨域要素对接机制、跨域产业链分工布局优化机制、跨域科创飞地利益分成机制等一系列协同型政策创新。其中，科创飞地的利益分成机制较具代表性。例如，当金华、芜湖等飞出地的企业入驻上海松江的科创飞地时，面临着GDP、税收等核心经济指标统计归属、跨域财税利益分成等难题，而这些利益调整涉及基础性制度安排，面临着体制机制障碍。为此，在推进G60建设专责小组的指导与G60联席办的推动下，地方政府围绕G60平台协同探索出异地购买公共服务等政策创新，在不突破国家制度规则的前提下，不断探索“分好蛋糕”的制度规则。

此外，10余家G60产业联盟的构建也遵循着协同型创新的原则：依据各地区的优势产业将各支产业联盟的牵头城市、理事长单位和秘书长单位进行差异化资源配置。例如，G60新能源和网联汽车联盟由合肥牵头，安徽江淮汽车集团股份有限公司担任理事长单位，合肥国轩高科动力能源有限公司担任秘书长单位。再如，由芜湖牵头通航产业联盟，由金华牵头新材料产业联盟等。这一跨区域产业联盟的协同式建构方式，有助于充分调动各地区及其市场主体参与跨区域协同发展的积极性。

将跨域利益分配的激励性转化为跨域协同竞争力

“分好蛋糕”的制度创新反哺“做大蛋糕”，这一双向赋能的良性互动过程增强了跨行政区合作成效。例如，G60金华（上海）科创中心经过五年的建设发展，构建了“研发在上海，生产在金华，孵化在上海，产业化在金华”的协同创新模式，截至2024年底，已举办人才类、科创类、金融类活动60余场，已引进院士工作室，集聚200余名高层次人才，吸引医药、科技、新能源等领域18家企业和11个项目入驻，累计研发投入1.78亿元，新增发明专利23项、实用新型专利34项、软件著作13项，招引10家企业落户金华，9家企业成功借力孵化。

数据显示，G60科创走廊建设八年来，G60九城市以占全国1/28的人口和1/120的区域面积，贡献了全国1/15的GDP、1/7的高新技术企业、逾1/5的科创板上市企业。高新技术企业从1.6万家上升到5.9万家，战略性新兴产业增加值占GDP比重从11.5%上升到15%。G60科创走廊地区研发投入强度达3.77%，高于全国1.08个百分点，PCT国际专利申请量累计增幅134%、新设企业累计增幅84%。

立足中国，面向世界，G60科创走廊融入全球创新网络，正向世界级跨越升级。2024年九城市GDP总量相当于全球第17大经济体，以全球万分之六的城市规模创造了全球3%的科技成果和3.1%的领先企业数量，逐渐显露出辐射带动全国发展能力和配置全球资源能力。

随着G60科创走廊平台影响力与竞争力不断提升，央地政策互动网络不断增强，获得中央政策关注与支持也愈来愈多。近年来，G60科创走廊已获得G60签证咨询服务中心、G60知识产权行政保护协作中心、G60国际商贸服务中心等10家国家部委平台的政策赋能，为G60企业出海、知识产权保护等活动定向提供政务服务与政策支持。而这些不断累积的协同平台政策优势，更好地推动了“在做大蛋糕中分好蛋糕”。

G60科创走廊的跨行政区合作与协同发展实践，揭示了一种不同于传统利益补偿模式的跨域利益共创新模式。跨行政区合作的利益协调不只是地方财税利益的横向转移与补偿，更在于携手共同创造利益增量，并积极探索成本共担、利益共享、持续长效的跨行政区合作机制。这一跨域利益共创新模式的运行，使跨行政区合作得以在“做大蛋糕”中“分好蛋糕”，并推动地方政府对“为发展而协同”新模式的探索持续深化。

【作者叶志鹏系华东师范大学中国现代城市研究中心研究员，公共管理学院院长助理、副教授，丁佳虹系华东师范大学公共管理学院本科生。文章详细内容见叶志鹏,丁佳虹.跨区域协同发展的利益共创模式探析——兼论地方政府“为发展而协同”何以可能[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2025,62(05):34-46. 本文系国家社会科学基金青年项目(22CZZ045)，华东师范大学公共管理学院“中国政府间关系标识性概念”跨学科研究团队的阶段性成果。】

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

来源：叶志鹏 丁佳虹