王进杰：以人力资本与能力红利推动共建“一带一路”高质量发展

2025年中央经济工作会议把高水平对外开放与共建“一带一路”高质量发展放在明年经济工作的重要位置，明确以扩大制度型开放、提升对外合作质量来稳外贸稳外资、拓展国际合作空间，并将共建“一带一路”作为推动开放型增长和多领域合作共赢的关键抓手。共建“一带一路”进入深化阶段，对外合作的关键正在从单纯强调工程推进与资金投入，转向更加注重规则对接、长期运营和综合绩效提升。

在这一背景下，人力资本与能力红利为共建“一带一路”高质量发展提供了重要支撑与深层动力：人力资本着眼于个体层面的技能与学习能力，影响着本地劳动力能否胜任岗位、支撑生产与服务体系运转；能力红利则对应组织与制度层面的持续产出能力，关系到合作项目能否把工程资产转化为可持续的产业承载能力与公共服务能力。有必要把技能供给、运维体系与治理能力纳入项目全生命周期配置，从而将一次性投入转化为长期能力积累，使经济效益与民生效益在运营过程中持续转化为现实成效，进而支撑共建“一带一路”高质量发展。

人力资本短板与合作绩效瓶颈

共建“一带一路”早期以基础设施互联互通为突破口，有效缓解了交通、能源与通信等硬约束，为伙伴国发展提供了重要支撑；但随着项目规模持续扩大、合作链条不断延伸，许多项目面临的主要约束将不仅仅在于建设能力本身，而且在于能否实现稳定可用、长期可持续运行与持续优化提升。一些国家即便完成了道路、港口、电站等建设，仍可能出现设备停机率高、服务响应慢、供应链断点多、管理流程不顺等问题，集中表现为三类缺口：其一，岗位技能与基层管理供给不足，导致设施建成却难以高效使用；其二，备件、维修与服务网络不健全，导致可用性不稳、全寿命周期成本上升；其三，标准流程与治理体系薄弱，导致质量控制、责任划分与绩效改进缺乏制度化支撑。硬件改善并不自动等同于发展绩效提升，项目要真正转化为经济社会收益，必须同步完成从建设交付到运营治理的转变。

产业合作项目对这类能力缺口更为敏感。以工业园区与制造业投资为例，企业在投产初期常见的困难并非单一的市场问题，还包括技能型劳动力短缺、基层管理与质量控制体系薄弱、设备维护与工艺调试依赖外派人员等现实约束。不少企业不得不同时扮演劳动力需求端与供给端：一方面企业需要大量一线技工与基层管理人员，另一方面当地职业教育与培训体系难以快速提供适配的技能供给，企业只能自行投入培训、制定作业规范、搭建现场管理与安全体系。这容易带来前期学习与磨合成本高、规模扩张速度受限、产业链配套与服务网络成长缓慢等问题，项目外溢效应被削弱，合作的可持续性也随之下降。因此，能力建设不能停留在倡议层面，而必须前移到项目设计之初，并贯穿建设实施与运营维护全过程。

能力红利生成与高质量共建机制

所谓能力红利，核心不在于额外增加投入，而是通过制度化的运营组织、人才梯队、供给网络与治理机制，将项目从一次性交付转化为长期可用、持续增效的公共品供给能力与产业承载能力。

能力红利首先体现为运营绩效提升，使工程资产从建成走向长用。铁路合作中的属地化运营维护实践具有代表性。公开信息显示，蒙内铁路建设和运营带动当地就业，形成较高水平的属地化用工；同时，本地供应商参与度提升，有助于把运营所需的备件、维修与服务环节逐步嵌入当地市场网络，从而提高项目运行的连续性与可维护性。比如，中国援老挝国家地震监测台网项目建设了老挝首个国家地震信息中心，同时面向老方培养涵盖台网运维、数据处理与信息发布等环节的技术骨干，提升其对境内地震信息的自主监测与快速报告能力，从而把工程网络进一步转化为防灾减灾与应急响应能力。只要把运维体系与人才培养同步纳入项目配置，工程资产就能够持续生成公共服务能力，并在更广范围内形成可复制的能力建设路径。

能力红利并不限于单一项目内部的稳定运行，还可以通过产教融合的制度化安排外溢为可复制的人才供给与技术扩散能力。以鲁班工坊为例，中国已在亚欧非三大洲合作建成30余个鲁班工坊，开展学历教育与职业培训，形成面向合作国的技术技能人才培养平台。其治理逻辑在于把企业岗位标准、实训装备与课程体系联动起来，推进校企协同培养，并通过实训实习实现学员与企业岗位体系的有效对接，在服务企业用工与运营需求的同时带动技术方案与工艺规范的本地化转移。

在外部规则与舆论环境变化背景下，能力红利还体现为风险韧性提升，使外部不确定性转化为可治理成本。当前国际合作环境中，绿色标准、劳工规范、供应链合规、数据治理与社区关系日益成为项目能否长期运转的一些关键变量。对于合作项目而言，如果缺乏可审计的环境与社会治理体系、缺乏稳定的社区沟通与争端预防机制，即便工程建设顺利，也可能在运营阶段因纠纷、停工或政策波动而承压。更重要的是，许多伙伴国的技能供给与培训投入仍相对不足。若不把能力建设前移并制度化，项目越深入、技术越复杂，越可能出现设施扩张快而治理能力弱的新瓶颈，进而放大合规与社会风险；反之，若能以能力建设补齐技能供给与治理短板，就能把外部不确定性转化为可治理成本，把规则压力转化为长期竞争力。

全周期能力建设与政策工具落地

推动能力红利从理念走向结果，关键在于把能力建设嵌入项目全生命周期，形成可核验、可复制、可持续的项目治理安排。在投前评估与方案设计阶段，应将岗位技能供给、运维体系与治理能力纳入可行性研究与项目方案，把培训计划、师资与实训条件、备件与维修安排以及管理流程作为重要配置要素，从源头降低“建成后再补课”的制度成本。能力要素前置，既能降低运营阶段的停机风险与质量波动，也能为本地就业与产业承载预留可持续空间。在建设实施阶段，应同步推进本地化用工组织、现场管理与质量控制体系建设，以可操作的标准、流程与责任链条固化运营逻辑，使能力形成与工程进度同频推进，避免把能力建设推迟到投产后被动追赶。在运营阶段，则应以稳定的运维组织与绩效管理机制为牵引，围绕设备可用性、服务响应效率、属地化岗位覆盖与培训转岗效果等关键指标开展持续改进，推动项目从一次性交付转向持续运营与能力积累。

项目层面的全周期嵌入，还需要宏观政策工具提供激励约束与公共服务支撑，才能实现规模化扩散。应以能力导向重塑合作评估与资源配置逻辑，强化对运营连续性、就业质量、技能提升与风险治理绩效的权重配置，引导资金、金融与政策工具更多投向培训、运维与治理体系建设，促使各方把短期交付压力转化为长期运营责任。同时，应围绕法律合规、绿色标准、数据治理、社区沟通与争端预防完善海外综合服务体系与风险治理工具，形成可获得的专业化支撑与协同处置机制，降低因制度不熟悉、沟通不足或治理薄弱造成的社会风险。只有将能力导向的评价激励、岗位导向的技能供给与可复制的治理工具联动起来，能力红利才能规模化释放，高质量共建才能从项目叠加走向能力跃升。

人力资本是能力形成的微观基础，能力红利是系统能力的长期回报。以全生命周期能力建设把技能供给、运维体系与治理机制前置并固化，才能把建成的资产变成长用的服务，把项目的收益变成产业的能力，把外部风险变成可治理成本，从而在高水平对外开放框架下形成更具包容性、更可持续、更可复制的共同发展成果。

作者：王进杰（北京大学国家发展研究院、南南合作与发展学院助理研究员，北京大学非洲研究中心副秘书长）

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