励炜法研丨非集体成员合法合规使用农村宅基地路径探析

前言

“采菊东篱下，悠然见南山”是铭刻在中国人基因中的田园烙印，城市洪流中也不乏有人向往“山中何事，松花酿酒，春水煎茶”的悠游生活，但囿于法律以及政策红线，乡间置产关山难越。但随着2025年中央一号文件的出台，非集体成员的“田园之想”也在乡村振兴的时代强音下有了政策性回应，本文就非集体成员长期合法使用宅基地的合规路径进行探析。

一

政策导读

1.《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》（2025年1月1日）

（二十六）管好用好农村资源资产。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务。持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。推进新增耕地规范管理和合理利用。

2.《农业农村部和国务院办公厅的政策关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中农发〔2019〕11号

五、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅

鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后，双方可以另行约定。在尊重农民意愿并符合规划的前提下，鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地。各地可探索通过制定宅基地转让示范合同等方式，引导规范转让行为。转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续。对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。

不难看出，以上文件的核心内容在于“保障农民权益、盘活闲置资源、严守耕地红线”。同时文件明确“两个不允许”：城镇居民不得购买农房或宅基地，退休干部不得在农村占地建房。这是对宅基地集体所有制属性的强化，防止城市资本无序扩张侵蚀农民生存保障。

【核心解读】本次文件实质上是对宅基地使用权的“三权分置”的深化，即所有权、资格权、使用权的分置。其中，所有权为集体所有，资格权为集体成员所有，使用权同为集体成员所有并可以通过合作、出租、入股等方式盘活利用。

二

常见合规路径分析

上述政策支持自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游、出租、入股、合作等资源利用形式，能够不同程度达到对闲置宅基地合理使用的目的，将以上形式进行梳理，主要归纳出以下三条常见路径，也是当前主流的三种做法。

1. 租赁

即非集体成员直接向农户租赁宅基地房屋。

优点：租赁权长期稳定受法律保护，物权变动不破租赁，手续简单，实现快速。

风险点：存在续期不确定性。“违规签订的以租代售”。有些合同写成“租期50年”或“永久使用权”，这类条款因违法《民法典》关于租赁合同租赁期限的规定，超出20年的部分是无效的，一旦遇到拆迁或纠纷，投资方权益不受法律保护 。

2. 合作建房

即农户出宅基地和老房，非集体成员出钱改造重建，实现长期使用和管理。

优点：灵活便捷，且已有试点经验。

风险点：合同被认定为变相买卖风险较大，一旦被认定为变相买卖，合同无效，房屋随即被认定为违建。

司法大数据显示，非集体成员合作建房协议超较大概率被认定无效，核心原因有三：

一为身份障碍，宅基地使用权具有人身专属性，非集体成员无权取得，名为共建，实为买卖。

二为用途变更，以共建之名私自建设私人庄园、豪华别墅，进行非农业建设。

三为程序违规，检索案例中多数案例均未履行规划许可、用地审批手续。

3. 合作经营

即农户以宅基地使用权入股，投资方出资金改造运营，年底根据经营效益分红。

优点：合作关系更稳定，突破了20年租赁的限制，虽然使用权仍有期限，但合作期限可更长，运营收益与农户共享

风险点：宅基地管理政策的变化可能对闲置农房改造民宿项目产生重大影响。例如，政策收紧可能导致无法正常使用或经营许可，同时政策调整可能影响项目的收益预期和市场竞争力。

闲置农房改造民宿涉及较多安全责任，包括土地管理、建筑安全、消防安全、环境安全等。如果违反相关法律法规，可能面临行政处罚、民事赔偿甚至刑事责任。因此，在项目实施过程中，应严格遵守法律法规，确保合法合规经营。

此种模式下较为常见另一大问题的是违建，有些合作方为了增大面积，在耕地上扩建，或者擅自改变土地用途搞房地产开发，而一旦被认定为违法用地，整个项目可能面临强制拆除。

三

实操路径四大红线

1.主体资格红线：宅基地归村集体所有，严禁非集体成员买卖，严禁以出租、合作建房、合作经营等形式为名目，而为转让、买卖之实。

2.用途变更红线：仅限居住使用，禁建别墅、私人会所等非农项目。

3.审批流程红线：合作经营等情况，如民宿建设等需经村集体初审、乡镇审批备案、县级备案，并办消防、卫生等许可。如有未批先建零容忍，将被处罚拆除。

4.耕地保护红线：严禁占用基本农田，配套设施优先用村内闲置建设用地。

结语

绿水青山就是金山银山，乡村振兴需要资本下乡，但必须在法治轨道上推进。非集体成员可通过租赁、共建、共营等合规路径，坚持乡村振兴的政策导向与法律法规的有关规定，在保障农民权益的前提下实现田园梦与致富梦的新时代统一。

本文作者

万梓涵律师简介

万梓涵律师:

万梓涵，蒙古族，中共党员，武汉理工大学法学学士，内蒙古励炜律师事务所专职律师。万梓涵律师在专业方面，具备扎实的理论功底与基本专业素养，注重行业基本功的训练与培养，文字能力较强，能够准确的表达与高效的沟通。耐心专注，品格端方。即便简单的案件也愿意下“笨功夫”，慎终如始，久久为功，努力缩短当事人与其法律利益之间的距离。万梓涵律师长期办理包括建设工程合同纠纷、矿业权纠纷、企业法律顾问等诉讼及非诉业务。