最高院：发包方能否以项目支出需政府审计为由拒付工程款？

作者：周军律师.

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政府投资项目中，发包方常以“项目支出必须经政府审计、未出审计报告不能付款”为由拒付工程款，引发大量结算纠纷。

那么，发包方能否以项目支出需政府审计为由拒付工程款？

最高院在《深圳市奇信建设集团股份有限公司与绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷案》中明确：

审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。

裁判观点解析

一、政府审计≠拒付工程款的天然理由，仅在“明确约定+积极履约”时才可能成立

1. 法律定性：政府审计是行政监督，不直接约束民事结算

政府审计（含财政评审）是审计机关对发包方（建设单位）财政资金使用合规性、真实性的行政监督，依据《审计法》实施，仅约束发包方，不当然约束承包人。民事工程款结算遵循意思自治，以双方合同约定为唯一依据，无明确约定时，审计报告不能作为结算依据。

2. 裁判规则：最高法明确“无约定不支持，约定不明不支持，消极履约不支持”

最高人民法院（2001）民一他字第2号答复、2015年全国民事审判工作会议纪要第49条及系列判例确立三大核心规则：

- 无约定：合同未约定“以政府审计作为结算依据”，发包方以“需审计”拒付的，法院不予支持；

- 约定不明：仅笼统写“以审计为准”，未明确审计机构、程序、期限的，视为约定无效/无约束力，不能拒付；

- 消极履约：合同虽有明确约定，但发包方未及时启动审计、长期拖延的，不得以“未审计”拒付，法院可判令按约定或鉴定价付款。

3. 最终结论：发包方以政府审计拒付，需同时满足3个条件

- 合同明确、具体约定“以政府审计机关出具的审计报告作为工程款结算/支付的唯一依据”；

- 发包方已积极履行审计启动义务（提交资料、协调审计机关），审计未完成非发包方原因；

- 审计未超出合理期限，未构成“不正当地阻止付款条件成就”。

二、发包方“审计拒付”抗辩成立的法定条件（缺一不可）

1. 合同约定必须“明确具体、无歧义”（核心前提）

仅以下表述可认定为有效约定，其余均属约定不明：

- 有效表述：“本项目为政府投资项目，工程最终结算价以XX市审计局出具的竣工决算审计报告为准，审计报告出具后15日内支付至审定金额的95%”；

- 无效/模糊表述：“项目需政府审计”“以审计为准”“接受业主审计”“审计后多退少补”（未明确审计主体、是否作为结算依据）。

2. 发包方必须“积极启动审计、无拖延”（履约义务）

合同约定审计结算的，启动审计是发包方的合同义务，而非单方权利：

- 需在工程竣工验收合格、承包人提交完整结算资料后，及时向审计机关报送材料、启动审计；

- 需留存审计申请、报送记录、沟通函件等证据，证明已积极履约；

- 若因发包方未报送、不配合、拖延协调导致审计未完成，不得以此拒付，法院将认定“付款条件已成就”。

3. 审计期限必须“合理、未超期”（公平原则）

即使有明确约定，审计也需在合理期限内完成（通常为6-12个月）：

- 合同未约定期限的，发包方逾期1年以上未完成审计，承包人可起诉主张按报送价/鉴定价结算；

- 合同约定期限但发包方超期的，构成违约，承包人可要求支付工程款+逾期利息。

4. 排除“强制审计”的违法情形（效力否定）

根据《保障中小企业款项支付条例》第12条，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求中小企业以审计结果作为结算依据。若发包方利用优势地位强制约定该条款，承包人可主张条款无效，直接要求按合同/结算价付款。

周军律师提醒，从法律性质、合同约定与司法裁判规则来看，政府审计是行政监督行为，并非民事结算的当然依据；发包方能否以此拒付，核心取决于合同是否有明确、具体、可执行的约定，以及是否履行了相应义务。遇到相关问题，建议及时咨询专业律师，寻求有效的法律帮助，以免错失维权良机。

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