十五五，十五问｜推进和实现碳达峰如何做到 “积极” 又 “稳妥”

来源：澎湃新闻

【编者按】

制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

今年是中国共产党成立105周年，也是“十五五”规划开局起步之年。十四届全国人大四次会议将审查“十五五”规划纲要草案，勾勒国家未来发展蓝图。

值此全国两会召开之际，澎湃新闻紧紧围绕“十五五”规划的主题，推出《十五五 十五问》专题，“国之大者”、“民生关切”都蕴含其中。

今天关注积极稳妥推进和实现碳达峰话题。

2026年全国两会期间，《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》（以下简称“十五五”规划纲要草案）提请审查。相比“十四五”的“扎实做好碳达峰、碳中和工作”， “十五五”规划纲要草案中“积极稳妥推进和实现碳达峰”的表述，折射出中国“双碳”战略从攻坚探索迈向系统推进的深层转型。

“十五五”规划纲要草案提出，积极稳妥推进和实现碳达峰。要统筹发展和减排，扎实开展碳达峰行动，加快产业结构、能源结构优化调整，确保如期实现碳达峰目标。全面实施碳排放总量和强度双控制度，推动重点领域节能降碳。提升应对全球气候变化能力。

在 “十五五” 这一冲刺2030年前碳达峰目标的关键五年，碳，这个曾经被视为发展 “天花板” 的指标，如何摆脱单纯的减排任务属性，成为驱动中国经济高质量增长的新引擎？“积极” 的转型决心与 “稳妥” 的发展底线，又该如何在产业升级、能源革命、科技突破的实践中实现动态平衡？

从压力到动力

“推进实现碳达峰碳中和是全球面临的共同挑战，中国作为碳排放大国，既要履行国际承诺，更要顺应自身经济社会转型的内在需求。”3月4日，十四届全国人大常委会委员、环资委委员、国家气候变化专家委副主任王毅在全国人大会议中心接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时说。

2026 年我国将全面实施碳排放总量和强度双控制度，开展碳考核。“这不仅仅是考核指标的变化，”王毅说，“背后是发展逻辑从‘规模优先’向‘质量优先’和‘模式转型’的根本重构。我们要做的，不是单纯限制碳排放，而是在降碳中培育绿色新动能，构建新型能源体系和绿色低碳经济体系，形成可持续的新型发展模式。”

他建议，全国一盘棋不等于齐步走，应允许产业或地区分阶段推进，探索省际联合达峰机制，让先进地区带动后发地区。通过制度创新和碳市场等手段，降低整体减排成本。

地方层面，需加强省级部门间协同，优化产业布局；企业则要主动提升能效，不能止步于行业平均线。中西部应根据本地禀赋，借零碳园区建设，依托绿电优势实现“换道超车”，但需警惕盲目投资和结构性产能过剩。

从末端到系统

中国的气候行动，正从“末端治理”转向“全经济系统重构”。王毅认为，“十五五”规划纲要草案的超越性，体现在政策覆盖的全行业、全系统。

能源结构方面，2025年风光发电已首次超过新增电力。未来，新型能源体系建设将带动可再生能源装机持续增长、电网改造、电动车普及、储能发展、需求侧管理，以及持续的技术迭代、产业升级和系统变革，形成逐步摆脱传统化石能源和高碳产业的新增长点。

数据显示，截至2024年底，我国可再生能源装机超21.59亿千瓦，占全部发电装机比重约59.2%；非化石能源消费比重升至19.8%；新型储能装机突破7000万千瓦，占全球40%以上。这些基础为“十五五”系统转型提供了坚实支撑。

“构建新型能源体系，绝不是简单铺光伏、建风电，”王毅强调，“这是电源、电网、负荷三端协同的系统工程，必须统筹推进。”

面对高碳产业的转型难题，王毅认为，不能“一刀切”，而要鼓励创新、因业施策。比如，钢铁行业可节能挖潜、提质增效，逐步向高端特钢、绿钢升级；煤化工可与新能源、新材料融合，拓展绿氢、生物质等新赛道。而其中的关键在于政策信号的清晰与长期导向。碳市场配额交易、财政金融支持，应适合中国特色、发展阶段标准和科学遴选项目，让先行企业在“降碳倒逼”中获取绿色创新的好处，从而形成“我要减”的内生动力。

“企业如果只看眼下的成本，就可能会错失未来的赛道。”王毅说，“必须跳出短期思维，主动去对接绿色+AI这些未来趋势。”

法治引领，协同发力

在王毅看来，释放绿色新动能，一个重要的方面就是制度的改革创新。而当前最迫切的，不是零散的激励政策，而是一套系统化、法治化、相互协调的制度框架。

首先是法治引领。正在制定中的生态环境法典，将把绿色低碳发展的重要原则与核心制度以法律形式固定下来，这为碳达峰碳中和提供了根本性、稳定性的法治保障。在此基础上，国家发展改革委等相关部门将配套出台相关产业发展、公正转型等具体政策，形成法律引领、政策落地、实践探索的上下衔接体系。

其次是协同机制。碳达峰是一场系统性变革，单靠一个部门“单兵突进”难以见效，也容易造成部门间冲突。王毅强调，必须打破部门壁垒，建立跨领域协调机制。以可再生能源为例，未来大规模装机需要协调用地、用海政策，低成本绿电的就地消纳需要协调电网和因地制宜发展本地产业，同时，也需要更多的需求侧管理政策来降低尖峰负荷时的能源需求，因此需要能源、环保、发改、工信等部门协同发力，避免政策“各管一段”、相互掣肘，提高绿色低碳高质量发展的治理水平。

另外还有基础能力建设。没有可测量、可报告、可核查的数据，就不可能有高水平的管理。王毅指出，目前不少地方甚至连“能源平衡表”都缺失，碳统计核算体系不健全，导致地方碳考核、行业碳管控等政策难以精准落地。因此，必须加快建立覆盖全行业、全地域的碳排放统计核算体系，并优先落实到重点行业和地区，确保信息真实可靠，防止数据造假，为各项制度实施提供坚实支撑。

有了制度框架，还要形成合力。“制度不能各唱各的调，”王毅指出，“核心是要形成统一的政策导向，让碳市场、碳考核、绿色金融这些工具拧成一股绳。”比如，碳市场与碳考核及区域行业配额相衔接，碳达峰前的碳市场运行需要与绿色产业的激励政策相呼应。通过市场化手段与行政约束相结合，形成“双向倒逼”，推动地方和企业主动降碳，提质增效。

王毅特别强调，制度创新不能只有顶层设计，还要鼓励自下而上的实践探索。比如零碳园区，应给予更多政策自主权，允许其在管理体制、用能结构、运营模式、区内外协作等方面先行先试，探索出可复制、可推广、可验证的经验。同时要避免“挂羊头卖狗肉”的形式主义，真正让制度红利转化为绿色发展的实际成效。

提高治理水平

展望未来五年，王毅坦言，最大不确定性来自国际环境。一些西方国家采取的单边贸易措施，美国等国家支持传统能源，给我国可再生能源等绿色产业出口和供应链安全带来压力，将拖慢全球绿色进程、增加转型成本。国内方面，需警惕氢能、储能等新兴领域的投资泡沫，系统协调推进，避免重蹈光伏产能波动覆辙。

他强调，实现“积极稳妥”，关键在于保持战略定力、抓住机遇体现大国担当和引领，系统思维与节奏把控。不搞“一刀切”，不急于求成。要强化南南合作、南北对话，推动绿色贸易和供应链韧性，拓展国际市场；在国内，要完善风险预警和防控，优化政策协同，确保全面绿色转型既充满活力，又不失可控。

“通过法治化手段稳定市场预期，让企业和资本敢于在绿色领域长期投入，在干中学，并适时进行动态调整，确保系统性变革，真正实现碳达峰碳中和目标与经济高质量发展的双赢。”王毅说。