不再需要国会？特朗普正在开创一个“随时随地发动战争”的新时代

几十年来，历任总统都曾绕过国会发动有限的军事打击。特朗普决定攻击伊朗，则是一种咄咄逼人的升级行动。

自二战以来，两党总统都想方设法削弱宪法对其下令发动军事行动权力的限制。特朗普总统单方面决定对伊朗开战，几乎彻底摧毁了仅存的一点限制。

美国民主的一项基本原则是，除非美国遭受攻击，否则宣战权属于国会。但尤其自冷战开始以来，两党总统都通过声称有权命令军队进入各种有限的敌对环境，不断蚕食这一原则。

一些国会议员对此表示不满。但作为一个机构，国会却默许了这种做法。由于党派忠诚、对各种部署政策目标的支持，以及害怕被指责削弱已身处险境的部队，议员们始终处于“瘫痪”状态，任由总统们屡次攫取权力。

历届政府在其前任的创新基础上不断扩张，形成了一种单向棘轮机制，不断扩大总统声称并已证明可以自行部署军队作战的范围。随着先例的积累，建国者们明确希望如何做出发动战争的决定与国家在实践中如何治理之间的分歧不断扩大。

即便如此，在伊朗并未构成迫在眉睫的攻击威胁的情况下，攻击伊朗的前景依然显得格外特殊，堪称教科书式的案例，表明此类行动似乎仍需国会授权。局势可能迅速恶化——包括对美国公民、军队和邻国盟友的报复性打击，以及升级为一场血腥的地区冲突并造成全球经济后果——这种风险对于任何个人而言都过于极端，难以承受。

当被要求详细阐述其法律分析时，白宫发表了一份简短声明，列举了伊朗数十年来的种种劣迹，并声称特朗普先生“行使了其作为三军统帅的权力，以保护在该地区的美方人员和基地”。

程序并不能保证万无一失。一些总统下令的行动进展顺利，而国会授权的阿富汗战争和伊拉克战争则被普遍认为是彻底的失败。但鉴于这些风险，问题在于，建国先贤们认为应该由谁来做决定，而这一决定如今是否仍然具有意义。

周四，众议院否决了一项要求特朗普总统在未经国会授权的情况下停止战争的决议；而参议院在前一天也以几乎完全按照党派路线投票的方式否决了同样的决议。即便该决议在两院均获通过，总统也可以否决它。

无论如何，特朗普先生已经开创了一个新的先例。他发动的伊朗战争扩大了现代总统可以自行发起的“重大作战行动”的范围。行政部门的律师们可以以此为由，为未来总统单方面发动战争提供法律依据。

目前仍有一条界限尚未被逾越：尽管特朗普先生在1月份曾短暂地向委内瑞拉派遣地面部队，并承担了美军伤亡的风险，但他至今尚未在伊朗部署地面部队。看来他的计划就是避免这样做。

然而，在发动战争两天后，特朗普先生在一封致国会议员的信中警告说，虽然他“渴望迅速而持久的和平，但目前尚无法预知可能需要的军事行动的全部规模和持续时间。”

哈佛大学法学教授、前小布什政府司法部高级官员杰克·戈德史密斯表示，特朗普单方面发动伊朗战争，或许会被视为彻底粉碎了人们对法律和行政部门律师能够有效约束总统单方面动用武力的任何幻想。

“如此大规模、如此危险地动用武力，并造成可预见的美国人员伤亡，这一行动彻底扼杀了任何对总统动用武力进行有效法律约束的可能性，”他说道，“我认为，这种可能性实际上多年来已经名存实亡。”

伊朗与局势升级

阿拉什·卡穆什 (Arash Khamooshi) 为《纽约时报》供图

2007年，参议员小约瑟夫·R·拜登在一项总统候选人调查中指出，除非美国即将遭受攻击，否则总统没有合法权力在未经国会授权的情况下轰炸他国。参议员巴拉克·奥巴马也表达了同样的观点。然而，从椭圆形办公室的角度来看，行政权力的运作方式可能有所不同。

2011年，奥巴马未经授权轰炸了利比亚。2019年，拜登再次竞选总统时，他辩称宪法赋予总统自行下令进行有限军事打击的权力。2024年，拜登下令对也门境内威胁以色列和红海航运的伊朗支持的胡塞武装发动了多次大规模空袭。

在此背景下，拜登对伊朗的历年政策颇具启发意义。 2007年，他曾特别指出对伊朗的攻击尤其危险且难以预测，并写道：“我们不要自欺欺人：任何与伊朗的军事冲突都可能演变成大规模冲突。”

2019年，他坚持认为，“任何对伊朗使用武力的行为”，除非是为了应对迫在眉睫的攻击，“都可能导致大规模冲突，并构成宪法意义上的‘战争’，需要国会授权。”

但在2023年，也就是他退出2024年总统竞选之前，拜登先生在回应一项措辞类似的调查时，却避谈了伊朗问题。

特朗普先生去年6月已经与以色列联手轰炸了伊朗核设施，史称“十二日战争”。此后，他单方面“认定”美国与贩毒集团处于正式武装冲突之中，并短暂入侵委内瑞拉，抓捕了委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗。

如今，未经国会批准，特朗普先生便与以色列联手，击毙了伊朗最高领袖及其他高级官员。并以此为开端，发动了规模空前的空袭行动。他声称此次轰炸行动将持续“四到五周”。他还敦促伊朗民众奋起反抗，推翻伊朗政权。

在行动开始前，特朗普几乎未曾努力说服国会议员和公众相信这场战争已势在必行。他没有在椭圆形办公室发表讲话，在国情咨文中也鲜少提及伊朗，这与以往总统为发动战争寻找理由的做法截然不同。

以往的战争行动曾被指责为粉饰和欺骗，例如小布什政府关于伊拉克拥有大规模杀伤性武器的警告在战争爆发后被证明是错误的。但即便如此，宣传也是一种对民主的间接认可——它隐晦地承认，在国家卷入战争时，获得国会和公众的支持至关重要。

侵蚀约束

1950年，士兵们正在翻阅有关朝鲜战争的报纸头条新闻。图片来源：贝特曼档案馆，经由盖蒂图片社

尽管特朗普先生对法律和自我约束准则的公然漠视，将总统的战争权力推向了新的极端，但他同时也在延续美国早已走在的道路上。几代以来，现代总统一直在稳步削弱对其发动军事行动权力的限制。

18世纪的英国国王拥有决定国家是否参战的权力，也拥有指挥战争的权力。美国建国者们反抗了君主制的统治，因此力求将这两种权力分离，正如詹姆斯·麦迪逊在1793年所写的那样，这是“自由政府的一项伟大原则”。

“那些即将发动战争的人，就其本质而言，无法成为判断战争是否应该发动的合适或可靠的人，”麦迪逊写道，并补充说，行政部门在战时所享有的巨大权力和荣誉意味着“对任何人来说，这种诱惑都太大了”。

这套体系并非总是完美无缺，但一项实际的限制却有助于维护这一广泛的法律原则：美国在和平时期不维持庞大的常备军。然而，二战结束后，美国非但没有解散军队，反而继续在全球各地部署兵力。两党总统都开始擅自下令将军队投入新的敌对行动。

1950年，哈里·S·杜鲁门总统未经国会批准便发动了朝鲜战争。他声称得到了新成立的联合国安理会的授权，但这对于国内法层面的核心问题——即美国参战决策权究竟归属何方——毫无意义。

此前从未有总统在未经国会许可的情况下发动过如此大规模的战争，但国会也没有弹劾他。

1973年，在两党都承认越南战争是一场灾难之后，立法者试图重新获得宪法赋予的战争决策权。他们不顾理查德·M·尼克松总统的否决，通过了《战争权力决议法案》。

该法案建立了国会理论上可以终止未经授权的军事部署的机制。它还对总统何时可以自行向敌对地区部署军队做出了有限的规定——基本上，只有在国家遭受攻击的情况下才能这样做。

此后的三场最大规模的战争——海湾战争、阿富汗战争和伊拉克战争——总统都向国会寻求授权。他们还不断曲解阿富汗战争法（该法案旨在打击基地组织），将其解释为授权在叙利亚和索马里等国打击与基地组织有关联的其他武装组织。国会默许了这些做法。

新的伊朗战争很可能是自1973年以来未经国会批准而进行的最具侵略性和规模最大的军事行动。

目前尚不清楚政府内部的法律分析是否基于伊朗构成迫在眉睫的攻击威胁这一说法。白宫的声明和特朗普致国会的信函均未提及这一点。

但在公开声明中，特朗普总统和兼任国家安全顾问的国务卿马可·卢比奥都曾引用过这句话。特朗普总统还表示，允许伊朗有时间研发核武器和远程导弹是不可容忍的——显然，他对“迫在眉睫”的理解过于宽泛。

卢比奥先生最初还表示，迫在眉睫的威胁是以色列即将袭击伊朗，而德黑兰的回应很可能包括向美军基地发射导弹，因此美国以"主动防御的方式"加入了袭击行动。

除了这种循环论证之外，该论点的前提是特朗普总统无法约束以色列。卢比奥后来收回了这一说法，称特朗普总统决定攻击伊朗是因为其导弹计划。

一点点地消磨掉

2011年，美国总统奥巴马在萨尔瓦多举行的新闻发布会上讨论了利比亚的军事选项。图片来源：斯蒂芬·克劳利/《纽约时报》

共和党和民主党政府都对《战争权力决议法案》作出了狭义解释。自该法案颁布以来，历任总统都曾派遣军队参与超出法案狭窄范围的有限敌对行动，例如在柬埔寨和伊朗等地营救美国公民；在黎巴嫩、索马里和波斯尼亚等地执行维和任务；以及北约在科索沃和利比亚的空袭行动。

司法部法律顾问办公室认为此类行动合法，并辩称只要预期强度、范围和持续时间不构成宪法意义上的“战争”，总统就有权为了国家利益向敌对局势部署军队。

行政部门的法律顾问们通过一系列备忘录为单边部署背书，他们援引多种因素论证总统的行动符合该标准。但长期以来，当后续部署提案缺乏这些因素时，法律顾问办公室总能找到批准的途径。

在最近一篇分析特朗普总统入侵委内瑞拉备忘录的文章中，卡多佐法学院教授、前国务院高级律师丽贝卡·英格伯指出，该备忘录“断章取义地采纳了”2011年批准对利比亚进行空袭的备忘录和2018年批准对叙利亚进行空袭的备忘录中所提出的权力，却“无视了”其中的限制。

她指出：“几十年来，美国国务院法律顾问办公室（O.L.C.）不断发布授权动用武力的新备忘录，每份备忘录都罗列了以往案例中的各种因素，却从未明确规定具体的限制，这为这种断章取义提供了滋生的土壤。”

今年一月入侵委内瑞拉后，特朗普在接受《纽约时报》采访时，就其在国际舞台上行使权力所受到的制约发表了自己的看法。

“只有一件事，”他说，“那就是我自己的道德准则，我自己的思想。只有它们才能阻止我，这很好。”

但戈德史密斯教授指出，尽管法律在制约总统单方面发动战争方面已显露无力，政治力量依然存在。

"法院束手无策，内部制衡机制显然形同虚设，这意味着真正能发挥作用的只剩国会和民众，"他表示，"这或许收效甚微，但确实是现存唯一可行的制衡手段。"

作者： Charlie Savage

https://www.nytimes.com/2026/03/05/us/politics/trump-iran-war-presidential-power.html?smid=nytcore-ios-share