基层在耕地保护中的五大困惑

调研发现，经过多年耕地保护政策的大力宣传与严格执行，建设用地占用耕地的“非农化”已得到了很好的控制，违法占用耕地进行非农项目建设的情况越来越少，但耕地流向林地、园地、坑塘等其他农用地的“非粮化”管控成为当前耕地保护的重点工作。由于耕地“非粮化”呈现点多面广、类型多、涉及利益主体关系复杂等众多特点，基层在具体整治过程中遇到不少困难，也存在不少困惑，主要包括以下几点。

一是调查数据的失真。遥感以其区域覆盖大、时效性强、成本低、主观因素干预少等诸多突出优点，已成为当前土地调查最主要手段，但遥感是以地表覆盖物特征判断土地用途状况，判读误差在所难免，如坑塘在枯水期被调研成水田、果园在小苗时误判为旱地、长满青草或类似南瓜藤等牵爬性作物覆盖下的宅基地被认为是旱地（菜园）。尽管卫星遥感数据误判比例并不高，却对地方带来了很大的麻烦。调研中发现最典型的案例就是赣南地区2017-2019年黄龙病爆发，大片脐橙砍伐后种上小苗，“三调”影像图片被判断为耕地，这几年小苗长成大苗，耕地卫片监督认定为耕地流向园地，需要进行整改。当地村民很不理解，这些地块一直都是果园，为什么突然变成了耕地？现在正进入脐橙的盛行果期，每亩果园60-70棵，每棵产量在100斤以上，收益亩均在6000元以上，而复垦种植水稻亩均收益不到1000元。如果强行砍树进行复耕，不仅影响当地村民的经济收入，还可能冲击特色产业发展、危及乡村产业的振兴。此外，还存在村民房屋被划入了永久基本农田而成为了整改的对象，虽然这是极个别案例，但在群众中造成的负面影响十分巨大。

二是“抛荒—整改”的无奈反复。由于农村青壮劳动力的减少、山区人口的外迁和野猪干扰等诸多因素，很多地处偏远或难以机械化作业的耕地，抛荒现象日益普遍，由于水热条件好，抛荒几年就树木成林，自然成为了耕地流出的整改对象。而且这样的耕地不少已被划入了永久基本农田保护区，必须进行就地整改。为了完成整改任务，一些地方不得不投入资金进行复垦，在落实不了耕作主体的情况下，常由村干部代为耕种，由于没有任何经济效益，再次抛荒难以避免。调研中村民抱怨最多的是“现在一些好地都没人种，那些偏远、根本无法实现可持续利用的耕地却‘年复一年’的复垦，劳民伤财”。

三是政策调整或执行失误导致工作被动。一方面，因耕地认定或种植用途管制政策的调整而成为耕地流出。如前些年为了地方发展，政策允许在耕地上种油茶，甚至精品脐橙园，现在被禁止了。但当初是在政策允许下，甚至是政府激励下的农业产业结构调整，其中包括鼓励贫困户种植油茶、果园脱贫。如果强制恢复成耕地，即使给予一定的经济补偿，也在根本上影响贫困农户的经济收入，存在较大的返贫风险。有村民抱怨：“以前鼓励我们种果树、油茶的是政府，现在要我们砍树又是政府，政府的权威到底在哪里？”。另一方面，因政策执行失误而留下严重后遗症。如在“退耕还林”政策落实中，误把地势平坦且集中连片的耕地进行了“退耕还林”，村民虽然获得了相应的政策补贴，但增加了当地耕地保护的压力；此外，一些地方在林区、河湖岸线划定中，把部分优质良田划入其中，根据最新文件，成为了“不稳定性耕地”，直接影响地方长期稳定利用耕地的保护目标。

四是财政压力日益加大。目前基层政府的财政日趋紧张，基本上“三保”财政，但为了应对每年的耕地保护责任目标考核及补齐“上一轮”耕地保护目标缺口要求，不得不开展“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”的耕地功能恢复，再加上每年的耕地流出图斑的整改，基层政府财政不堪重负。调研中发现，某县2021年以来，为确保全县耕地总量不减少，补齐耕地保护目标任务缺口，举全县之力抓好耕地“进出平衡”恢复整改，按1500元/亩复耕费用标准拨付给乡镇，由乡镇包干，三年通过耕地恢复整改面积达7027亩，费用累计达1050万元，使本已紧张的地方财政更加紧张。

五是高标准农田建设中遭遇耕地面积补充的尴尬。近年来各地加大了高标准农田建设力度，但在项目竣工上图入库时，却需要扣除沟渠、机耕道、田间道等农田基础设施建设用地，来计算净耕地面积。结果在很多实施高标准农田建设的地方，需要另外进行耕地面积的补充，从而实现区域内耕地面积不减少的保护目标，导致地方既希望加大高标准农田建设力度，又担心高标建设导致耕地面积减少带来的耕地补充的压力。实践中普遍认为，必要的沟渠、生产道路等农田基础设施是确保耕地产能的重要组成部分，作为耕地流出进行面积核减不够合理。因为，在没有进行高标建设的地段，其耕地面积一般也按毛面积计算的，当然，在高标建设中必须严格控制好沟渠、机耕道、田间道等农田基础设施建设规范，严防超标建设。