特朗普关税大厦的坍塌（下）特朗普下一步选择：替代方案大比较，以及趋势预测

兔主席/tuzhuxi

目录：

一、最高法院裁决IEEPA关税非法后的即刻影响（不考虑特朗普的应对措施）

二、特朗普的应对——“第122条”临时关税

三、特朗普为什么可以依据“第122条”加征临时关税？是否有法律风险？

四、基于“第122条”征收临时关税的局限性

五、特朗普以“第122条”为依据加征临时关税后的影响

六、美国围绕关税的共识和非共识（最高法院裁决的基础）

七、最高法院面对的难题，白宫与最高法院的博弈，以及外国政府的应对

八、支持还是不支持？最高法院的博弈选择

正文

九、IEEPA关税：早知如此、何必当初的窘境

今天我们来分析一下，在美国最高法院裁定，特朗普政府以《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为依据对外国加征关税（包括“芬太尼”关税、“对等/互惠关税”等）的行为非法后，特朗普下一步的替代选择。

先上结论。在最高法院裁决后，特朗普最最强有力，同时也最符合他个人诉求的一项关税工具被拿走了，他无法再在社交媒体上任意发帖威胁他国、随时对各国家加征各种名目各种税率的关税。然而，美国国会常年授权总统行使关税，所以特朗普手里确实还有许多其他的替代法律，可用于加征关税。然而：

1）没有任何一项法律能够完全替代特朗普之前根据IEEPA所主张的广泛权力。这也是特朗普政府从一开始选择IEEPA这个有明显瑕疵的法律依据的原因

2）特朗普政府只能采取“拼凑”的方式一点一点重建关税体系，过程繁杂，也需要花费时间。这甚至可能是他剩余三年任期里最重要的事情

3）特朗普政府有足够的法律授权去加征关税，至少从短期来看，一定可以实现加征关税的目标，各国政府、企业、消费者不能把关税看作是口头威胁，而是一个确定发生的事件

4）同时，所有关税都有可能遭到司法挑战，结果也存在不确定性

特朗普政府一直试图淡化IEEPA关税的重要性，但实际上，IEEPA是最强有力的工具，从效果上看确实具有不可替代性。他们淡化IEEPA关税的考虑如下：

第一，特朗普给幕僚提出要求，让他们为加征关税寻找法律依据，最后幕僚们根据特朗普的诉求，找出了IEEPA——它确实能够满足特朗普的要求，但确实基础薄弱。幕僚一方面给特朗普打包票说这个法律没问题，一方面说万一被废，也可以很容易替换成其他法律，淡化了IEEPA的独特性以及转化难度。

第二，特朗普本人接受了IEEPA关税方案，等于“上了船”，当IEEPA被大规模应用，形成广泛影响之后，就有“覆水难收”的效果了。这时谁也不敢正视IEEPA被最高法院裁定非法的结果——幕僚知道自己推荐错了，特朗普知道自己选错了。责任到底在谁？追究起来没有意义。还不如对这个事情轻描淡写。

第三，特朗普和幕僚要和其他国家进行贸易谈判，就需要维持关税震慑。他们会系统地淡化IEEPA的重要性，夸大其他法律替代方案的有效性，让外国对手留在谈判桌上。

第四，特朗普和幕僚希望管理最高法院的预期，让他们觉得IEEPA并不重要，白宫手里还有很多其他牌可以打。最高法院除了制造混乱外，不会改变贸易体系，在这种“可支持可不支持”的情况下，不如干脆支持。（但这是个悖论，我们看到，在“可支持可不支持”时，保守派法官为了维持司法独立性、追求法律洁癖，结果选择了不支持，把特朗普政府打回原地）。

站在2026年2月，特朗普政府要评估这件事，会看到“有得也有失”。

得的部分：特朗普确实有效运用了IEEPA，谈回来大量的贸易协议，包括多个国家对美国放宽贸易条件、对美国承诺投资等。这些成果是实实在在的。至少在眼下，这些国家也没有因为最高法院的裁决就轻易翻盘，仍然维持原来的协议。所以特朗普政府可以对此宣称“战术性胜利”。

失的部分：

第一，上千亿美元的关税退税将是一笔烂账，搞得一地鸡毛；

第二，要用其他替代法律把关税体系给拼凑起来，是一个技术活、体力活，将耗费大量行政资源。对于财政部、贸易办公室和商务部来说，简直是噩梦；

第三，这个事情对于特朗普政府在国内的政治威信是一个实实在在的打击：保守派的最高法院不是橡皮图章，敢给特朗普政府制造这么大的麻烦；

第四，这个头一开，形成了很不好的预期，特朗普后续的关税会遭到更多的司法挑战；

第五，美国和其他国家继续谈判和落实贸易协议，不可能不受最高法院裁决的影响。各国都面临巨大的国内压力，不能再像原来一样对美国照单全收、老老实实谈判，而要把美国关税的不确定性考虑进来，作为谈判博弈的一个要素。

第六，用一年时间好不容易搭建起来的关税大厦瞬间坍塌，后续有这么多的不确定性，肯定会影响到企业和市场的选择，增加市场的观望和博弈情绪。这将极大不利于政府推动产业回流及实现其他的贸易目标。

随着时间推演，特朗普政府会忘掉“得”的部分，而被“失”的部分所困扰。

他们也许会想道：“早知如此，何必当初？当时是谁特么提出IEEPA这个不靠谱方案的？”

十、特朗普的关税替代法律方案

下面，我们看看特朗普政府的下一步有哪些选择。

1.1974年《贸易法》第122条，国际收支关税

最高法院裁决后不久，特朗普就签署公告，援引1974年《贸易法》第122条，对所有国家进口商品统一加征10%关税，为期150天，并很快将税率提高到15%。

这是特朗普政府最先使用的补救方案，但它只有临时性效果。

1）好处：

a)和国际收支平衡问题挂钩，相对比较名正言顺

b)对所有进口商品统一征收（豁免商品除外），最接近特朗普想要的全球基线关税

c)可以立即执行，没有额外程序

2）缺点：

a)有时间限制，不超过150天，只有国会授权才能延长。目前美国两党分裂，国会授权通过的可能性为0，特朗普早已提前放弃这一路径）

b)不得针对具体国家：对各国统一征收，无法用来构建一国一税的分级关税体系

c)税率上限15%，无法满足特朗普的征税需求

“第122条”关税只是帮助特朗普保全颜面，保留对其他国家的威慑，在形式上维持关税体系的一个临时方案。它只能维持150天时间（到今年7月24日为止）。在此期间，特朗普政府需要落实其他的替代方案。

2.1974年《贸易法》第301条，不公平贸易行为关税

《贸易法》第301条授权美国贸易代表调查外国的贸易行为，如果认定这些行为“违反了贸易协定”，或者采取“不合理的、歧视性的”的措施（从知识产权到行业补贴），并对美国商业造成了“负担”或“限制”，美国总统就有权采取单边报复措施。最常见的措施就是加征关税，但也包括进口配额或其他的限制措施。

“第301条”实际上也是中国人最熟悉的关税，因为特朗普第一任政府就是以此名义对中国开展贸易调查并实施关税的。这些关税目前大部仍然保留，成为美国对华关税的主体。

1）好处：

a)针对具体国家：第301条针对具体国家进行，本质是“一国一策”、“一国一税”，特朗普可以用这一工具去威胁具体国家，最大化谈判杠杆，要求其改变针对美国的行为

b)税率无上限：例如可以征收高达100%的关税，这样的税率能够更快实现战略目标，更好地用于谈判杠杆（胁迫手段）

c)地缘政治杠杆：其一，可以对个别国家征收较高关税，推动与这个国家的经济脱钩；其二，可以通过分级关税（如对中国征税更高，对盟友更低），确立一个体现地缘政治亲疏远近关系的贸易体系

d)总统有广泛裁量权：白宫可以自主启动调查，行动范围广（包括关税、配额、禁运等），给特朗普较大的活动空间

e)无需国会事先批准：国会已经预授权，特朗普可以单方面实施，符合其“高效执行”的要求。

f)有效期长（4年）：一旦确立，可以覆盖4年，至少可以满足特朗普任内需求。

g)合法性高：与IEEPA不同，第301条属于国会正式授权总统的贸易工具。而且启动需要经过“301条调查”，形成负面结果论，才能施行，只要有理据（哪怕是“命题作文”），也比任意施行关税的合法性要更高。

h)很容易维持：一旦根据第301条加征关税，撤销的难度很大，因为维持措施的门槛很低。特朗普首任内对中国加征的第301条关税，在拜登政府期间均被保留，迄今仍在执行，构成对华关税的主体

2）缺点：

a)程序繁琐：需要有正式调查（可长达270天），正式认定对象国存在“贸易不公平的行为”，才能加征。所谓“好事多磨”。但特朗普想要的效果是，今天在社交媒体发帖威胁，明天就加征关税，有最大的灵活性和响应速度。第301条完全无法满足这一需求。

b)法律风险：要实现对各国都加征关税，就需要证明各国都对美国有“不公平贸易行为”。白宫需要主动发起对所有国家的第301条调查，调查过程只能是命题作文，要形成“不公平贸易”确定结论，才能以此为理由加征关税。考虑到特朗普政府的人力、能力及时间约束，起草过程可能十分混乱，理由牵强甚至荒诞，导致针对具体国家的贸易调查及关税决定遭到司法挑战。

在特朗普的关税世界里，只有两种关税，一种是国别税，一种是行业税。在IEEPA关税被取缔后，特朗普如果还要维持国别税，基本上只能用第301条关税去替代。这就要求他把现有第301条关税范围扩大到中国以外的国家，对那些尚未达成贸易协议或酝酿撤销协议的国家发起第301条调查。目前，特朗普政府也已明确要最大化使用第301条关税。

3.1974年《贸易法》第201条，保障措施关税

1974年《贸易法》里授权总统的贸易保护工具，名义是“全球保障措施”，触发条件：如果出现“进口激增”，导致美国国内产业受到严重损害时，总统可以提供临时保护手段（包括关税），帮助该产业进行转型调整，以适应进口竞争。这里只需要从美国的产业保护角度出发，不需要涉及“不公平贸易”或国家安全等问题，但要求美国国际贸易委员会（ITC）独立调查，认定进口激增是国内产业严重损害的实质原因之后，总统才可以采取行动。调查可以由产业申请、贸易代表办公室请求或者ITC自行启动，期限通常为180天（复杂案件可以延长30天）。一旦确立，初始期限最长4年，可延长一次（合共8年）；关税税率上限50%。第201条税率是行业税/产品税，要求对所有来源国同等征收，不能针对特定国家，但可以给予配额或豁免。

1）好处：

a)有针对性的产品税：针对进口激增提供临时保护，帮助弱势产业，是最典型的贸易保护主义政策。特朗普第一任期曾两次运用，保护新兴制造业（如太阳能、洗衣机）。过程中，不需要证明存在“不公平贸易”或“国家安全威胁”，只要证明产业对美国很重要，因为进口商品充斥而受到“严重损害”即可，门槛相对较低

b)有灵活性：给予总统较大的裁量权去选择救济形式（例如关税、配额等），可用于谈判杠杆（比如迫使出口国进行自愿限制）。在适用方面，虽为全球适用的行业税，但可以豁免特定来源，允许一部分的“分级”调整。

c)合法性高：与IEEPA不同，属于国会正式授权总统、包含关税选项的贸易工具。

2）缺点：

a)程序繁琐：加征关税，首先需要ITC的完整调查，可能需要半年以上时间，经过公开听证，还要报告国会，远远慢于商务部主导的“第232条”（参见下文）。对于特朗普来说，这样的程序太慢，太麻烦

b)覆盖面窄：要行业被严重损害（如出现就业流失、产能下降），一般限于单一或少数行业，无法覆盖交叉产业、上下游行业、衍生行业（例如无法轻易从家电扩展到原材料）只能是针对比较具体、特定产品的有限工具

c)有税率上限：只能征收至50%，无法极高征收）

d)时限性问题：时限4-8年，远不如无固定时限的“第232条”。

e)受制于人：第201条需要ITC的独立调查、独立意见，并非完全由总统主导。该机构名义上是一个独立机构，目前的主席Amy Karpel由特朗普第一任时提名，属于典型的“深层政府”，还是民主党人，今年6月到期，特朗普还得换人；ITC也是委员会决策，不是主席说了算（类似美联储），特朗普还需要对ITC进行人事改组，非常麻烦。既然能用商务部长卢特尼克（第232条），为什么还要用这个第201条呢？

“第201条”是一个针对特定产品的保护性关税，它主要用来和“第232条”（见下文）比较。既然有了第232条，也就完全没有必要使用“201条”了。它成了一个非常鸡肋的备选项。特朗普第一任时曾经用它征收太阳能和洗衣机关税，但在第二任内就全面转向其他法律手段。

4.1962年《贸易扩展法》第232条，行业关税

该条款是肯尼迪政府为应对欧洲经济共同体崛起、维护美国经济主导地位，在冷战时期防范苏联影响而设立的贸易立法授权，允许总统对威胁或损害“国家安全”的进口商品单方面加征关税或其他进口限制措施。从1962年设立后，该条款的使用比较克制，主要针对石油、机床等少数领域，且主要采用配额和自愿出口限制，而不是大规模的关税，到特朗普第一任开始，这个条款被大规模激活，用于钢、铝、汽车零部件、铜等关键产品，在第二任内进一步扩展，成为除了IEEPA外最核心的关税法律来源。

美国商务部从中发挥牵头作用，负责调查某类进口商品是否威胁美国“国家安全”。在商务部长认定该进口商品危害国家安全，提出行动建议后，总统即可加征关税。

最高法院对IEEPA关税的裁决并不影响现有“232条关税”。以下是进一步分析

1）好处：

a)广泛裁量权：由于法律没有明确定义什么是“国家安全”，因此行政部门有很大的解释空间：从国防需求、国内产能、供应链安全、经济韧性到就业、科技、文化，均可覆盖

b)总统主导：总统可以单方面实施，无需国会批准，商务部认定后即可加征。在特朗普政府，此事由特朗普心腹卢特尼克操办，可以完全满足总统的需求；

c)无税率上限，且可以随时灵活调整税率

d)没有法定期限，可以无限期维持

e)覆盖面广且灵活——可以覆盖特定行业或产品的上下游及衍生、交叉行业，远较“第201条”灵活

f)相比于国别税，行业税更能保护行业，实现产业目标：在面对国别税时，企业的选择是在不同国家之间进行关税套利，例如今天从中国跳到越南，明天跳到印度，后天跳到墨西哥，但始终不把产业迁回美国，行业税适用于特定的行业和产品，对所有进口来源国一视同仁，因此在保护和扶持本土产业方面更有效果

2）缺点：

a)无法针对特定国家。特朗普虽然以振兴美国制造业为目标，但最青睐的并不是行业关税，而是国别关税，因为他热衷于利用国别关税去威吓、胁迫其他国家，进行一对一的谈判，获取对方的妥协和让步。“第232条”覆盖的是行业，对所有国家一视同仁，不能直接用于针对具体的国家和主体，因此无法满足特朗普的诉求。事实上，对于特朗普来说，这是“第232条”最致命的缺陷：它永远无法取代IEEPA，用于一对一双边谈判，或者用于构建分级关税体系。

b)相比于IEEPA而言，程序仍然繁琐——加征关税还需要商务部前置调查，出具结论，并给出实质的支持理由。目前，商务部还在进行多项“第232条”调查。它永远也达不到特朗普想要的“今天威胁、明天征税”的目标

c)法律风险：“第232条”需要商务部认定“安全威胁”，这几乎肯定涉及对“国家安全”概念的滥用，容易引发争议，并面临法律风险。哪怕只是回应司法挑战，也是一桩麻烦事。

特朗普第二任政府已经用“第232条”对钢铁、铝、汽车及零部件、重型卡车与客车、木材、家具等产品加征关税。未决调查有9项以上，包括制药、关键矿产、飞机、无人机、多晶硅、风力涡轮机、机器人、医疗设备等，未来还可能新增电池、铸铁、电网设备、电信设备、塑料管道、工业化学品。

对于真心希望振兴美国实业的技术官僚而言，“第232条”是一个很好的工具；对于热衷一对一谈判威慑的特朗普来说，它永远不是IEEPA的替代品。

5.1930年《关税法》第338条，不合理歧视关税

最后一个选项来自1930年《关税法》的第338条。1930年《关税法》（Tariff Act of 1930，即著名的Smoot-Hawley关税法），在大萧条初期通过，旨在通过提高进口关税保护美国产业，但这个法律最终引发全球贸易战，并加剧了经济衰退。

“第338条”授权总统针对那些对美国商业施加“不合理歧视”的国家征收不超过税率50%的额外关税。所谓“不合理歧视”，指通过关税、法规或其他手段损害美国贸易。具体程序由总统主导，相对简易。总统需要“发现事实”，证明外国对美国贸易施加歧视性负担或者不利条件，之后即可单方面宣布对该国进口商品征收额外关税，不需要国会事先批准。

法律只要求总统“认定事实”，没有说明一定要启动正式调查；条款中提到了“委员会”，即现在的美国国际贸易委员会（ITC），但法律又没有说明ITC是否必须开展正式的事实认定程序，还是只需要监测歧视性做法，并向总统报告。这些都是“第338条”在实际操作中面临的不确定性。

“第338条”之所以如此模糊不清，不知如何应用，就是因为从1930年代至今，没有任何美国总统正式援引“第338条”去实施贸易限制或征收关税，没有可遵循的实施先例。它是一个鲜为人知、被历史尘封的“沉睡条款”。而前面提到的“第301条”正是用于替代“第338条”的法律，被认为更现代、更完善、更程序化，更能经受检验。

而由于IEEPA关税被最高法院裁定无效，第338条又被视为潜在替代方案之一。Brett Kavanaugh法官在法庭意见里，除了第232条、第201条、第301条外，也对特朗普政府推荐了第338条。以下是进一步的分析。

1）好处：

a)可以用于针对特定国家：允许总统单方面针对“歧视”美国的国家征收关税，一国一税，无需全球统一征收，支持特朗普的分级关税策略

b)总统裁量权大、自由度高：仅需总统“发现事实”就可以证明歧视，随即可以实施，无需启动正式调查，无需国会批准，符合特朗普的“快速执行”风格

c)无时限：关税可无限期维持，比第301条更持久

2）缺点：

a)税率有上限（50%）：虽然50%的税率已经较高，但可能还是不足以满足特朗普的需求。同为国别税的“第301条”关税不设税率上限

b)程序模糊，没有实施先例。由于缺乏现代实施法规和先例，针对总统应当如何证明具体“歧视”，包括究竟是否需要ITC参与调查或给出建议，法律没有明确调查程序，在实践中如何操作尚不明确，而且一旦使用，几乎必然引发诉讼。在最高法院裁决IEEPA关税非法之后，特朗普政府需要格外小心。

一言蔽之，“第338条”是一个理论上的存在，它在法理上是可用的，但实际效力并没有经过检验。为了最小化法律风险，特朗普政府稳妥起见，可能优先选择其他法律（例如“第232条”和“第301条”的组合）。

此外，还存在其他一些法律条款，允许总统加征关税，例如反倾销税，以及反补贴税的相关规定。但所有这些条款都有共性，即要求政府先完成调查，作出肯定性裁定，之后才能加征关税，并且都有不同程度的附带条件。因篇幅所限，我们只讨论上述被专家学者、媒体、大法官（Brett Kavanaugh）提及的法律条款。

最后，再次列出概括表格如下：

本文作者结合关税的时限（时限长得高分）、程序复杂性（复杂性低得高分）、税率上限（税率无上限或上限高得高分）、法律风险（法律风险低得高分），给五个关税选项，包括已经被最高法院裁定为非法的IEEPA关税（假设合法）进行了打分。

结论如下：

第一．IEEPA关税灵活性最大、裁量权最高，总和得分最高（8.25分）。它可以涵盖国别和行业，任意使用，没有任何其他法律可能替代或接近它的效应。这也是特朗普政府铤而走险选择IEEPA作为关税基础的原因。所谓成也萧何败也萧何，IEEPA关税“已经完成了历史使命”，由此退出舞台。

第二，在行业税里，“第232条”得分最高（8分）。这也是去年以来一直由卢特尼克负责的行业税。在特朗普的关税体系里，它一直只扮演辅助角色。

第三，在国别税里，“第301条”得分最高（7.25分）。IEEPA关税被裁定非法后，特朗普政府将不得不重回老路，启动第301条调查。

通过简单的分析比较，可以看到，IEEPA关税确实具有不可替代性。丧失这个工具对于特朗普来说，是一个巨大的损失。所有淡化IEEPA关税工具重要性的说辞都是政治宣传。

十一、下一步

针对下一步局势推演的几个核心判断。

第一，特朗普绝对不会就此退缩。关税是他最基本的世界观、最重要的地缘政治经济工具，以及最重要的政治遗产，也是他的政治尊严和虚荣所在。他不会退缩，会不遗余力地推动重建关税体系，甚至可能变本加厉。

第二，特朗普政府会急于尽快恢复关税。相关部门（贸易代表办公室、商务部及配合部门）都会马不停蹄地加班，在法律允许的范围内，最大限度地加快进度，同时也会面临很大的压力，因为所有的调查都是“命题作文”，都要求得出“必须加征关税”的结论。

第三，有了IEEPA关税被裁决非法的先例，特朗普政府的下一步必须行事审慎、稳妥。如果新的关税基础到其任期第三年、第四年被再次推翻，就没有翻盘的机会了。所以这一次必须弄成。

第四，丧失了IEEPA关税工具后，特朗普政府只能用不同法律相互“拼凑”的方式，搭建出一个针对不同国别的分级关税体系。“第301条”（国别税）和“第232条”（行业税）将是最核心的工具。

第五，仓促行事之下，特朗普政府在调查和推进过程中一定会犯下很多错误，为司法挑战留下巨大风险。而反对关税方因为最高法院裁决IEEPA非法而信心倍增，一定会全力投入对抗。未来的关税，能否加征是一回事，能否经受司法检验则是另一回事。

第六，特朗普伤害性最大的武器（“玩具”）已经被最高法院夺走，而只要法律有要求，总统就无法肆意威胁其他国家加征关税，而必须按部就班走程序 。疯狂的社交媒体关税霸凌的阶段已经过去了。而特朗普政府实际上已经在提前进入跛脚鸭时期——尽管他还可以造成巨大的破坏。

第七，通过各种各样的拼凑努力，特朗普政府最终应当可以大致“还原”已有的关税体系——尤其对于美国的地缘政治经济竞争对手（例如中国）而言。这是美国政界、知识界、业界、舆论界及民间已经形成这样的共识，即应当通过一定的贸易限制手段，与对手国家实现关键领域的战略脱钩，已经美国在关键产业的自主自立。

第八，各国将静观其变，看美国表演。美国所有的贸易伙伴，包括地缘政治盟友和伙伴，包括战略竞争对手（如中国），都会对接下来的发展采取静观其变的审慎态度。那些已经和美国签订了贸易协议或框架的国家，尽管会面临国内压力，但也不会轻易翻盘或反水——他们知道特朗普报复心切，知道特朗普政府确实可以动用已有的法律工具（如“第301条”和“第232条”），对贸易伙伴实施贸易限制，并造成实质的打击和伤害。贝森特已经用数月的时间管理各国的预期。在这个时候和特朗普硬刚，没有任何的必要。至于中国，已是贸易战的赢家，可以“以不变应万变”，“做好自己的事”，以我们实际面对的美国贸易政策为准，决定我们的应对政策，而不需要把我们的政策选择过多地建立在对美国国内政治博弈分析基础之上，避免因为不必要的误判带来被动。

第九，未来三年，美国及全球贸易体系仍将有巨大的不确定性。市场将继续保持审慎观望态度。对于美国来说，企业和资本的观望态度，只会抑制资金和产业回流美国的计划（如有）。

第十，特朗普时代以前的自由贸易格局已经一去不复返。最高法院的裁定，特朗普的反应及后续政策，都将只是短暂的插曲，不会改变大的历史趋势，即全球供应链将围绕地缘政治格局的版图重构，只不过节奏会被放慢。同时，产业政策和国家资本主义将逐渐成为通行法则。

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