南有昆山，北有淮安：淮安经开区，为何没长成苏北的产业标杆

凌晨的京杭大运河淮安段，千吨级货轮的汽笛声划破河面的寂静，与十几公里外淮安经济技术开发区里的机器低鸣遥遥相对。鹏鼎控股的无尘车间内，AGV小车载着PCB基板在产线上飞速流转，这些细如发丝的线路板，最终将进入全球顶尖的消费电子与AI设备；一街之隔的小康城，凌晨两三点的烧烤店依旧人声鼎沸，淮扬菜的鲜香与天南海北的烟火气，裹着从园区下班的工人、外卖员的身影，构成了这座苏北园区最鲜活的底色。

1992年，这片淮安市区东侧的桑田菜地，开启了自费建区的突围之路；1993年获批省级开发区，2010年跻身国家级经济技术开发区序列，如今手握国家级综合保税区、大学科技园等4个“国字号”平台，累计批准台资项目超1500个，总投资近260亿美元，喊出了“南有昆山，北有淮安”的口号，成为江苏长江以北最知名的台资集聚高地。三十年时间，它从一片荒滩成长为淮安工业的核心引擎，2023年GDP突破474亿元，撑起了清江浦区经济的半壁江山，是苏北振兴版图上最受瞩目的园区样本。

但二十年对标昆山的口号背后，是难以回避的现实差距：2024年昆山经开区规上工业产值突破万亿，而淮安经开区不足千亿；昆山台资企业形成了从研发、制造到配套的完整生态，而这里的台资大多停留在代工环节，与本土产业几乎割裂；它曾稳居国家级经开区全国前30强，如今却在苏北的区域竞争中，被徐州、盐城经开区逐步拉开差距。

它的荣光，是苏北内陆城市不靠海港、不靠省会，仅凭一腔敢闯敢试的劲头，在长三角边缘闯出的产业奇迹；它的困局，是中国无数内陆县域园区，在全球化退潮、区域竞争加剧、产业链重构的时代浪潮中，必须直面的生存命题。

运河荒滩上的突围：苏北台资高地的三十年荣光

没有人能否认淮安经开区创造的发展奇迹。在苏北这片长期被长三角核心区辐射边缘化的土地上，它用三十年时间，打破了“内陆城市搞不好开放型经济、农业大市做不强先进制造”的刻板偏见，走出了一条属于苏北的产业突围之路。

它最核心的成就，是在苏北腹地建起了一座全国知名的台资集聚高地，改写了江苏台资“南重北轻”的格局。上世纪90年代，台资企业在苏南扎堆落地，苏北几乎是台资投资的空白地带。淮安经开区从2000年前后开始，把台资招商作为核心突破口，独创了“101%服务”的亲商模式——除了企业需要的100%服务，还要多给1%的惊喜与便利，硬是在没有区位优势、没有产业基础的情况下，敲开了台资企业的大门。

2006年，鹏鼎控股落户淮安，十八年间累计投资超160亿元，把这里建成了全球最大的PCB生产基地之一，2025年再次追加80亿元投资布局AI高端载板赛道 ；随后，富士康、台玻、敏实、旺旺、康师傅等一大批台资龙头接踵而至，形成了电子信息、健康食品、高端装备三大台资主导产业，累计集聚台资企业超千家，形成了“千家台企落户、千亿产值贡献、千名台商汇聚”的格局，成为大陆唯一的台资产业转移集聚服务示范区。如今，淮安的台资利用规模稳居苏北第一，台资占全市实际利用外资的比重常年保持在70%以上，在江苏台资版图中，形成了与昆山南北呼应的格局。

它用三十年时间，构建了苏北为数不多的先进制造产业体系，完成了从“农业配套加工”到“先进制造”的跨越。从最初的纺织、食品加工等低端产业，到如今形成新一代信息技术、光伏新能源、高端装备制造、健康食品四大主导产业，它的每一步都踩准了产业升级的节奏。2024年，全区新一代信息技术、光伏新能源产业产值分别同比增长17.43%、153.49%，高新技术产业产值突破509亿元，年均增长12.85% 。这里诞生了全市首个产值超200亿元的龙头企业天合光能，建成了全市首家国家卓越级智能工厂庆鼎精密电子，锦旗生物的益生菌生产线打破了婴幼儿配方乳品核心菌株的进口依赖，汉邦科技、威博液压两家本土企业登陆资本市场，培育了一批掌握核心技术的专精特新企业 ，彻底改变了淮安“有农业无工业、有配套无龙头”的产业格局，成为淮安新型工业化的核心主战场。

更难得的是，它没有陷入“工业区与城市割裂”的孤岛困局，走出了一条苏北园区少有的产城融合之路。不同于很多远离主城区的远郊园区，淮安经开区从诞生之日起就与淮安主城无缝衔接，三十年开发建设中，早已与清江浦区、生态文旅区连成一片，实现了基础设施、公共服务与主城区的全面共享。园区内不仅有连片的工厂，还有成熟的居民区、商业体，独创的小康城成为淮安知名的美食地标，凌晨依旧人声鼎沸，彻底打破了“工业区晚上变空城”的魔咒 。同时，它还集聚了8所高等院校、18家高校院所研发机构，建成了国家级大学科技园、留学人员创业园，形成了从职业教育到研发创新的人才培育体系，不仅是一座工业园区，更是一座功能完善、烟火气十足的现代化新城，先后创成国家生态工业示范园区、国家级绿色工业园区，绿化率达到40% ，在工业发展与生态宜居之间找到了平衡。

光环之下的隐痛：标杆口号背后的四大核心困局

三十年的高速发展，让淮安经开区坐稳了苏北园区的第一梯队，但也让它陷入了路径依赖的舒适区。当全球化红利消退、消费电子行业下行、长三角区域竞争加剧，曾经支撑它崛起的优势，正在慢慢变成制约它突围的瓶颈，一系列深层矛盾逐步显现，成为它从“苏北高地”迈向“全国标杆”的最大阻碍。

台资高地的飞地困局：大树底下不长草

“南有昆山，北有淮安”的口号喊了二十年，但淮安与昆山的核心差距，从来不是产值规模，而是台资与本土经济的融合度。昆山的台资企业，早已与本土民营企业形成了深度绑定的产业生态，本土企业嵌入台资产业链的各个环节，形成了“一荣俱荣”的产业共同体；而淮安的台资高地，更像是一座“产业飞地”，台资企业与本土经济几乎完全割裂，形成了“大树底下不长草”的尴尬局面。

园区内的台资企业，绝大多数集中在消费电子代工环节，核心的技术研发、订单调度、供应链管理权限，全部掌握在台湾总部手里，淮安基地仅仅承担生产制造功能，是典型的“两头在外、大进大出”模式。鹏鼎控股、富士康等龙头企业，虽然产值规模巨大，但核心的原材料、元器件大多从长三角、珠三角采购，本土配套率不足15%，本地企业只能承接物流、包装、保洁等低附加值的配套服务，根本无法进入核心供应链 。一旦全球消费电子市场波动，总部收缩产能，淮安基地就会首当其冲，2022年以来，园区内多家台资代工厂出现产能收缩、裁员减产，直接拖累了全区工业产值增速，这种“总部一动、基地感冒”的被动局面，始终没有得到破解。

更致命的是，二十年台资招商，始终没有带动本土民营经济的成长。园区内规上工业企业中，台资企业贡献了超过60%的产值，但本土民营企业数量占比不足30%，且大多规模小、分布散，集中在低端加工、传统服务领域，没有培育出一家能和台资龙头协同发展的本土民营巨头 。很多本土企业反映，台资企业的供应链体系相对封闭，本土企业哪怕产品质量、价格达标，也很难进入其供应商名录，园区的产业政策、资源也大多向台资龙头倾斜，本土中小企业很难获得同等的支持。这种“重外资、轻本土”的路径依赖，让园区始终没有形成“外资龙头+本土配套”的良性产业生态，一旦台资企业产能转移，园区就会面临产业空心化的风险。

长三角边缘的区位尴尬：红利没吃到，虹吸先来了

紧邻长三角核心区，曾经是淮安经开区招商的最大噱头，但三十年过去，它始终没有摆脱“长三角边缘地带”的尴尬。长三角一体化国家战略推进多年，上海、苏南的产业外溢，优先流向了苏州、无锡、常州，随后是南通、盐城、扬州，地处苏北腹地的淮安，始终处在产业外溢的末端，不仅没有吃到多少一体化的红利，反而面临着上海、南京、苏南对人才、项目、资金的持续虹吸。

最直观的是招商引资的困境。淮安既没有上海、南京的省会资源，没有苏州、无锡的产业配套，也没有连云港、盐城的海港优势，只有京杭大运河的内河航运，在长三角的产业分工中，始终找不到清晰的定位。园区的招商引资，除了台资领域有一定优势，在欧美外资、国内民营龙头的引进上，始终难有突破，近五年引进的百亿级项目，只有天合光能等寥寥几个，和徐州经开区、盐城经开区相比，重大项目的引进数量、规模都有明显差距 。很多意向落地的高端制造、研发项目，最终都被上海、苏州抢走，哪怕对方给出的政策优惠更少，企业也更愿意落户长三角核心区，因为那里有更完善的产业配套、更充足的人才资源、更便捷的交通物流。

比项目分流更严重的，是人才的持续流失。淮安本身就是江苏人口净流出最严重的城市之一，每年有数十万年轻人流向苏南、上海、南京，园区内的企业，普遍面临“高端人才引不来、技能人才留不住”的困境。哪怕是鹏鼎控股、天合光能这样的龙头企业，也很难招到资深的研发工程师、高级技术工人，很多年轻人宁愿在苏州拿更低的薪资，也不愿意留在淮安，核心原因就是教育、医疗、文化等高端配套的差距 。园区虽然有大学城，但本地高校培养的毕业生，每年留在淮安的不足30%，绝大多数都流向了苏南，形成了“本地培养、外地使用”的人才倒挂局面，没有人才的支撑，产业升级就成了无源之水。

产业结构的龙头依赖：一企独大，链条断裂

淮安经开区的产业体系，看似四大主导产业门类齐全，实则存在严重的“龙头依赖症”和“产业链断裂”问题，产业抗风险能力极弱，很难支撑长期的高质量发展。

园区的四大主导产业中，每一个产业都存在“一企独大”的问题：新一代信息技术产业，鹏鼎控股一家的产值就占了全产业的80%以上；光伏新能源产业，天合光能一家贡献了全产业90%以上的产值；高端装备制造、健康食品产业，也都只有零星几家龙头企业撑着，绝大多数中小企业都是小散弱，根本无法形成集群效应 。这种“一企独大、一业擎天”的格局，让园区的经济发展完全绑定在少数几家龙头企业身上，一旦龙头企业出现市场波动、产能调整，整个园区的经济指标就会随之震荡。2022年消费电子市场下行，鹏鼎控股营收增速放缓，直接导致全区规上工业产值增速大幅回落，就是最直接的例证。

更核心的问题，是产业链的严重断裂，没有形成完整的产业生态。园区的产业布局，大多停留在“引进几个龙头企业”的层面，没有围绕龙头企业强链补链，上下游配套严重缺失。比如光伏新能源产业，只有天合光能的组件生产环节，上游的硅料、硅片，下游的逆变器、储能系统、电站运营等核心环节，几乎完全空白，本地配套率不足20%，龙头企业的原材料、设备大多从外地采购，根本没有带动本地配套企业成长 ；新一代信息技术产业，除了PCB板制造，芯片封装、电子元器件、高端材料等环节都有巨大空白，只能做最低端的加工组装，根本无法向产业链高端攀升；高端装备制造产业，大多是汽车零部件、电梯配件等低端配套企业，没有一家整机制造龙头，始终处在产业链的中低端。

这种“只有龙头、没有链条，只有企业、没有生态”的产业格局，让园区始终无法摆脱“靠招商项目拉动增长”的粗放模式，一旦招商跟不上，增长就会失速，很难形成内生的增长动力。

体制钝化的改革疲劳：从敢闯敢试到路径依赖

淮安经开区能从一片荒滩上崛起，靠的是当年“自费建区、上门招商、101%服务”的敢闯敢试的改革锐气；而如今它的发展瓶颈，恰恰来自于改革锐气的流失，体制机制的行政化、僵化，让国家级经开区的先发优势几乎消耗殆尽。

随着与清江浦区实行“区政合一”的管理模式，原本应该聚焦经济发展、招商引资的经开区管委会，逐渐变成了一个功能齐全的行政区，机构设置、人员编制、管理流程和普通行政区几乎没有区别。原本扁平化、高效率的管理体系，被层级化的行政流程束缚，企业落地审批、项目建设，依然要跑十几个部门、盖几十个章，和普通的街道没有任何区别，早年“一站式服务”的效率优势早已不复存在。更严重的是，行政化的管理模式，让管委会的工作人员陷入了“多一事不如少一事”的保守心态，早年“企业有需求、马上就解决”的亲商服务理念，慢慢变成了“按流程办事、按规定来”的敷衍，不少企业反映，招商阶段承诺的税收减免、补贴政策，换一任领导就不算数了，“新官不理旧账”的情况时有发生，早年引以为傲的“101%服务”，慢慢变成了一句口号。

更核心的问题，是招商模式的路径依赖。三十年过去，园区的招商依然停留在“政府全员招商、靠土地优惠、税收减免抢项目”的老模式，没有形成市场化、专业化的招商体系。招商团队大多是政府工作人员，没有专业的产业背景，对产业链的理解不深，招商大多是“捡到篮子里都是菜”，而不是围绕产业链的短板精准招商、强链补链 。同时，招商激励机制僵化，干多干少一个样，干好干坏一个样，招商人员的积极性严重不足，面对长三角白热化的招商竞争，根本没有竞争力。

体制机制的僵化，让国家级经开区的先行先试权限几乎完全闲置，很多南方园区已经落地多年的审批改革、产业政策、招商模式，在这里依然停留在纸面上，曾经的改革先锋，慢慢变成了路径依赖的跟随者。

破局之路：苏北振兴的核心引擎，该如何突围？

淮安经开区的困局，不是它一个园区的问题，而是苏北乃至全国无数内陆园区，在长三角一体化、产业链重构的时代背景下，必须面对的共同命题。它的优势依然鲜明：国家级经开区的金字招牌、三十年积累的台资产业基础、淮安中心城市的配套支撑、淮河生态经济带与长三角一体化的双重战略机遇，这些都是它突围的底气。

它的未来，从来不是复制昆山的模式，喊着对标苏南的口号，而是要放下对苏南路径的执念，找准自己在长三角产业分工中的定位，打破路径依赖，走出一条适合苏北内陆园区的高质量发展之路，真正成为苏北振兴的核心引擎。

打破台资飞地困局，从“台资集聚”到“台淮融合”

破解台资依赖的核心，不是放弃台资招商，而是推动台资本土化，把“产业飞地”变成“产业共同体”。要推动现有台资龙头企业升级，从单纯的生产基地，向区域总部、研发中心、销售中心升级，出台专项政策，支持鹏鼎控股、敏实集团等企业把研发环节、区域总部落到淮安，把产业链的核心环节留在本地，而不是仅仅做一个代工厂。

更重要的是，要打破台资供应链的封闭性，推动台资企业与本土民营企业深度融合。要搭建台企与本土企业的供需对接平台，出台专项激励政策，鼓励台资企业优先采购本土企业的产品、服务，提高本土配套率；要支持本土民营企业嵌入台资产业链，培育一批为台资龙头配套的专精特新中小企业，形成“龙头引领、配套协同、集群发展”的良性产业生态。同时，要打破“重外资、轻本土”的惯性思维，给本土民营企业和台资企业完全平等的政策待遇、资源支持，培育一批本土民营龙头企业，形成“外资与民营双轮驱动”的产业格局，彻底摆脱对单一外资主体的依赖。

找准长三角错位定位，从“边缘地带”到“门户枢纽”

长三角一体化不是“零和博弈”，淮安经开区的机会，从来不是和苏南抢项目、拼政策，而是错位发展，找准自己在长三角产业分工中的定位，把区位劣势变成区位优势。它的核心定位，应该是长三角先进制造配套基地、淮河生态经济带开放门户、长三角绿色食品供应基地，而不是盲目对标苏南，搞全产业链布局。

要主动承接长三角核心区的产业配套转移，聚焦电子信息配套、新能源零部件、高端装备配套等领域，打造长三角核心区产业的配套基地，不用去抢整车、整机等大项目，而是专注于产业链的细分赛道，做精做专，形成“上海、苏南做研发、总装，淮安做配套、制造”的协同格局。同时，要依托京杭大运河的内河航运优势，升级国家级综合保税区，打造淮河生态经济带的内河航运枢纽、保税物流中心，把淮河生态经济带的腹地资源，变成自己的产业优势，成为淮河生态经济带企业对接长三角、对接全球市场的开放门户，而不是被动承接产业外溢的边缘地带。

破解龙头依赖，构建自主可控的产业链生态

产业升级的核心，是摆脱“一企独大”的困局，构建完整的产业链生态，形成内生的增长动力。要围绕四大主导产业，实施强链补链行动，精准招商，补齐产业链的短板环节：针对光伏新能源产业，引进硅片、逆变器、储能等上下游项目，打造从材料、组件到储能的完整光伏产业链；针对新一代信息技术产业，从PCB制造向半导体封装、电子元器件、高端材料延伸，摆脱对消费电子代工的依赖；针对高端装备制造产业，培育整机制造龙头，推动产业从低端配套向高端整机升级；针对健康食品产业，从初级加工向预制菜、生物医药、功能性食品等高附加值环节延伸，把淮安“世界美食之都”的IP，转化为产业优势。

要打破“大树底下不长草”的困局，加大对本土中小企业的扶持力度，搭建产学研协同创新平台，联合淮阴工学院等本地高校，建设中试基地、成果转化中心，解决中小企业的技术难题，培育一批专精特新“小巨人”企业，形成“龙头引领、中小企业协同共生”的产业生态。只有构建了完整的、自主可控的产业链，园区的发展才能摆脱对少数龙头企业的依赖，真正形成内生的增长动力。

重拾改革锐气，激活国家级园区的体制活力

国家级经开区的核心竞争力，是先行先试的改革权限、灵活高效的管理体制。淮安经开区想要突围，首先要打破行政化的束缚，重拾当年敢闯敢试的改革锐气，激活体制机制的活力。

要深化“区政合一”体制改革，厘清管委会与行政区的职能边界，把管委会从繁琐的社会事务、民生保障、信访维稳工作中解放出来，剥离不必要的行政职能，让管委会回归经济发展、招商引资、产业培育、企业服务的核心职能，恢复国家级经开区扁平化、高效率的管理模式。要给管委会足够的自主权，在项目审批、土地利用、财税政策、人事管理等方面，下放足够的权限，实现“区内事区内办”，不用事事跑市里、省里，把国家级经开区的先行先试权限用足用好。

要重塑“101%服务”的营商环境品牌，建立容错纠错机制，鼓励干部大胆闯、大胆试，打破“多一事不如少一事”的保守心态；要建设诚信政府，坚决杜绝“新官不理旧账”，不折不扣兑现招商承诺，给企业稳定的发展预期；要推行市场化招商改革，组建专业化的招商团队，建立市场化的激励机制，薪酬与招商业绩直接挂钩，激发招商团队的积极性，从“政府全员招商”转向“市场化专业招商”，重新找回当年上门招商的劲头与效率。

破解人才困局，做实产城融合的核心内涵

产业升级的根基在人才，而留住人才的核心，是做实产城融合，打造宜居宜业的城市环境。淮安经开区的产城融合，不能只停留在“有房子、有马路”的表面，而是要补齐高端配套短板，打造能留住年轻人、留住高端人才的城市环境。

要主动对接淮安主城的优质教育、医疗资源，引进省级重点中学、三甲医院的分院，补齐高端教育、医疗的短板，解决人才子女上学、老人就医的后顾之忧；要加大人才公寓、保障性租赁住房的建设力度，给刚毕业的大学生、产业工人提供低租金、高品质的住房，降低生活成本；要完善商业、文化、体育配套，打造适合年轻人的商圈、文体场馆、休闲空间，让园区不仅能上班赚钱，更能好好生活，而不是“白天热闹、晚上冷清”的工业区。

要深化产教融合，依托园区内的大学城，联合淮阴工学院等本地高校，围绕主导产业建设产业学院、实训基地，定向培养产业需要的技能人才，让本地高校培养的人才，能够留在本地、服务本地产业发展；要出台更有竞争力的人才政策，不仅给人才住房、补贴，更要给人才创业的平台、发展的空间，让高端人才愿意来、留得住、用得好，真正把人口流失的洼地，变成人才集聚的高地。

三十年风雨兼程，淮安经开区从运河边的荒滩，成长为苏北的台资高地，靠的是淮安人敢闯敢试、不等不靠的奋斗精神。它的三十年，是苏北内陆城市向海图强、产业突围的生动缩影；它的困局，是苏北振兴路上必须跨过的坎。

对于淮安经开区而言，真正的突围，从来不是喊着“南有昆山、北有淮安”的口号，追上昆山的产值规模，而是要走出一条属于苏北内陆园区的高质量发展之路，真正把国家级经开区的金字招牌擦得更亮，把台资优势转化为产业优势，把区位劣势转化为门户优势，成为苏北振兴的核心引擎，在长三角一体化的浪潮中，找到属于自己的位置。