对安全生产干预消防管理的法理审视与制度调适——兼评“生产经营化”对消防治理的冲击

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对安全生产干预消防管理的法理审视与制度调适——兼评“生产经营化”对消防治理的冲击 某网友

老赵的学术讨论文章敏锐地指出当前消防安全治理中的一个突出矛盾：《安全生产法》所主导的安全体系正以“大安全”为名，对消防安全管理形成干预甚至挤兑，导致《消防法》专业监管有被弱化的趋势，公共消防安全面临风险。

本文将从社会安全管理的宏观视角，对这一现象的合理性、影响以及解决路径进行深入分析。

一、问题实质：综合安全与专业安全的张力

文章揭示的核心问题是“综合监管”与“专项监管”之间的体系性冲突。在国家治理现代化进程中，国家成立旨在整合分散的安全监管职能的专门部门，构建“大应急、大安全”框架，这是现实之需、务实之举。然而，在实践中，这种整合一旦把握不好，容易演变为法律适用上的“一般法压制特别法”、监管层面的“泛化替代专业”以及责任机制上的“模糊覆盖精准”。

法理层面：

《安全生产法》作为一般法，强调生产经营安全；《消防法》作为特别法，聚焦火灾预防与救援的专业规范。根据“特别法优于一般法”的法理原则，在消防安全领域应优先适用《消防法》。然而，现实中，“生产经营”概念的泛化导致《安全生产法》被扩大化适用，挤压了《消防法》的适用空间，形成法律体系的内部冲突。有的主张“《消防法》没规定的，就得按照《安全生产法》来”，殊不知，消防安全有消防安全的内在逻辑和科学张力，《消防法》没规定的，恰恰可能是不能那么规定。如有确有规定的必要，其正确路径也应该是修改《消防法》而不是自然套用《安全生产法》。

监管层面：安全生产监督管理部门依托安全生产综合监管职责，对学校、医院、商场等场所进行“大安全”监督干预，但消防专业监管需要特定的技术标准与执法经验。多头监督、标准不一，不仅加重基层负担，更导致专业监管碎片化，深层次火灾隐患被表面化的“安全生产台账”所掩盖。

应急准备层面：文章指出，很多单位出现火灾专项应急预案被安全生产综合预案架空的现象，演练流于形式。这反映了当前应急管理体系过于强调“全覆盖”，却忽视了依据单位特点而应采取的风险分级与重点防控的原则，导致火灾这种核心风险的应急准备被稀释。

二、“挤兑”行为的合理性与局限性

从国家社会安全管理角度看，管理的整合初衷具有鲜明的合理性：

体系化应对风险：现代风险具有复合性、连锁性特征，需要跨领域协同。由专门部门统筹安全生产、防灾减灾救灾，理论上可提升整体应急效能。

落实主体责任：《安全生产法》强化“生产经营”主体责任，有助于推动企业建立全员安全责任制。

然而，当前存在的“挤兑”现象暴露出以下不可取之处：

专业能力稀释：消防安全具有高度专业性，从防火设计、设施维护到灭火救援，均需专门技术与经验。将消防监管泛化的安全生产管理，可能导致专业判断让位于行政监督、技术问题被简化为责任清单问题。

法律秩序混乱：在未有明确法律授权或制度衔接的情况下，以《安全生产法》广泛覆盖消防安全事项，违背了立法体系的内在逻辑，损害了法律权威与执行一致性。

监管效能降低：多头监督、标准冲突，导致监管资源耗散，企业无所适从，反而弱化了火灾风险的实际控制能力。

三、解决路径：体系协调与专业回归

要解决《安全生产法》对《消防法》的过度干预，需在坚持“大安全”框架的同时，尊重专业治理规律，构建“统分结合、权责清晰、专业主导”的消防安全治理新格局：

立法层面明确边界：

修订《安全生产法》或出台司法解释，明确其与《消防法》的适用关系，确立“消防事项优先适用《消防法》”原则。

在《消防法》修订中，进一步强化其特别法地位，细化公共场所火灾风险防控的专门条款。

监管层面优化分工：

确立消防救援机构在火灾预防、火灾调查中的专业主导地位，安全生产负责宏观协调与考核，不直接介入消防专业技术监管。

建立“消防牵头、行业协同”的联合监管机制，制定统一的消防检查标准与执法指南，避免多头重复检查。

应急层面突出专业：

强制要求人员密集场所制定并定期演练火灾专项应急预案，安全生产综合预案不得替代或弱化消防专项内容。

将火灾应急能力纳入行业许可与诚信体系，确保预案实操性。

责任层面精准界定：

火灾调查应以消防救援机构为主体，依据《消防法》查明技术原因与管理责任；涉及生产安全责任时再启动《安全生产法》调查程序，避免责任混淆。不得以“牵头调查”之名，行暗中干预之实。

建立消防违法与安全生产违法行为的责任区分标准，防止处罚滥用。

理念层面回归本位：

区分“公共服务场所”与“纯粹生产经营单位”的监管重点，对学校、医院等突出其公共安全属性，避免简单套用生产经营单位监管模式。

推动安全生产从“全管全罚”转向“风险统筹、专业支撑、部门联动”的宏观管理角色。

四、结论：在统筹与专业之间寻求平衡

国家社会安全管理需要统筹协调，但不能以牺牲专业效能为代价。当前消防安全治理面临的“生产经营化”冲击，实质是综合监管与专业监管的平衡问题。理想的治理模式应是：

法律上：特别法与一般法各司其职，消防法律体系保持独立性与权威性；

监管上：应急管理部门负责制度设计与跨部门协调，消防救援机构专注技术监管与执法；

应急上：专项预案与综合预案分层衔接，突出火灾风险的核心地位；

责任上：精准界定消防责任与安全生产责任，避免泛化追责。

唯有如此，才能既发挥“大安全”体系的整合优势，又守住消防专业的底线，真正筑牢公共消防安全防线。老赵文章所揭示的问题，正是当前应急管理体系深化改革的迫切课题，值得立法者、监管者与学术界共同深入探讨。

学术观点，仅供参考。