周咏梅：控制暴力冲突是国家治理的第一要务

题记：2025年12月5日，北大国发院、中国经济研究中心（CCER）与南南学院联合主办承泽论坛第48期暨《冲突与发展：埃塞俄比亚政治、经济与社会研究》新书悦读会。本文根据北大国发院、南南学院实践教授，南南学院全球伙伴关系主任周咏梅的主题演讲整理。

2000年至2007年，我受世界银行委派在西非工作。那时的埃塞俄比亚（以下简称“埃塞”）正处于快速增长期。当时担任埃塞总理的梅莱斯非同凡响，他的政策深受东亚发展型国家模式的启发，包括中国的发展经验。因此埃塞的许多政策会让我们中国人有熟悉感。

在经济政策上，他强调政府在产业政策、基础设施建设和农业现代化中强力介入，通过依托农业的工业化路径与大规模公共投资来推动增长。同时，将有限的国家资源集中投入到提升生产力和推动结构转型的关键领域。这也呼应了林毅夫老师常提的“结构性转型”。此外，埃塞的土地制度与中国相似，保持国有属性，将其作为国家调控发展的重要工具，这在全球范围内较为少见。

在政治上，埃塞实行高度集中的权力结构，保证了长期规划和跨周期改革的空间。当时的执政党埃塞俄比亚人民革命民主阵线（EPRDF）的组织网络深入社会最基层，为发展计划的执行提供了有力支撑。

如何理解埃塞国内的武装冲突？

埃塞曾享有近20年的和平发展与快速发展。然而，2023年我首次到埃塞调研时，因北部冲突未能前往北部地区。

北部是埃塞文明的发源地，本是调研重点，但2020年11月提格雷州与联邦政府的矛盾爆发后，冲突迅速蔓延全国。以提格雷战争为中心的内战呈现多中心、多派系、长期低烈度并偶发升级的状态，造成了严重的人道主义危机。根据一些国际组织的估算，2020-2022年间提格雷战争导致的平民死亡数量约30万到80万人，另有数百万人流离失所。2021年，埃塞因内战而首次被列入世界银行“冲突与脆弱国家”名单。

埃塞国内武装冲突的深层原因是什么？是未完成的国家建构——以族群为基础的联邦制未能将不同族群整合为一个政治共同体。

埃塞的族群构成复杂，共有80多个民族。提格雷族仅占总人口的8%，但因为是文明发源地，政治影响力历来突出。阿姆哈拉族人口占30%，长期在国家治理中占主导。人口最多的奥罗莫族约占40%，但长期缺乏政治话语权。2018年阿比政府上台是奥罗莫人首次任总理，族群政治地位随之提升。此外还有索马里族等较小族群及南方少数民族。

有宏观经济学家提出“族群碎片化指数”，指一个国家随机抽取两人属于不同族群的概率。指数为0表示高度同质，如日本、韩国；指数为1则极端多元。中国约为0.15，埃塞则为0.72。

高碎片化指数意味着结构性治理挑战：如果各族群未融合、未建立统一的“埃塞俄比亚人”认同，那么就容易因经济压力和外部冲击而使矛盾激化，甚至引发暴力。埃塞各族群融入国家体系的时间先后不同，政治地位也差异显著，权力与资源分配长期失衡，这一挑战始终存在。

或许有人问：该国族群多元历来如此，为何近年才爆发激烈冲突？原因在于，历史上不同时期，埃塞曾有多种凝聚力量，例如埃塞正教曾是国家建构基础，国民共同认同正教，但后来信仰伊斯兰教的东南部并入国家版图后，削弱了埃塞正教作为国家建构基础的角色。

埃塞是非洲较早发展出文明并建立起稳固王权的国家。长期以来，发端于北部高原的埃塞正教、所罗门世系是该国国家建构的核心。19世纪中期起，北部所罗门世系以军事手段整合了曾经对立的各政治体，同时抵抗欧洲侵略以确保独立。这一历史进程奠定了现代埃塞的国家版图，形成多元一体的国家结构，但也导致国家权力集中、民族关系紧张等问题，使民族身份与政治权利成为埃塞国家建构的主题。

二战结束后，民族问题不断发酵，由此产生的地区分离主义、农民起义、社会精英争取政治权利等问题成为影响埃塞政治的关键。20世纪70年代，门格斯图政变后的军政府延续了中央集权传统和阿姆哈拉霸权，使族群民族主义和由此产生的民族分离主义持续发酵，埃塞陷入内战。

1995年，埃塞宪法确立了族群联邦制，即根据族群分布进行联邦行政区域划分，旨在通过创造同质性较强的较小地域单位，来满足各州内部利益诉求、减少不同群体间的冲突，赢得和平和经济发展。这是一项突破性制度尝试。

族群联邦制的核心是以族群自治换取国家统一认同，避免分裂。该制度确实削弱了阿姆哈拉族的霸权。但在实践中，执政的埃塞俄比亚人民革命民主阵线在权力与资源分配上未能实现平等，加剧了不同民族之间、联邦与地方之间的矛盾。尤其是占人口40%的奥罗莫族长期未能掌握核心权力，尤为不满。

梅莱斯政府选择的“发展型国家”模式依赖权力集中和资源统一配置，以推进基建和工业化。但是，发展型国家模式与联邦制的分权自治在本质上存在冲突，二者形成很大张力。此外，族群联邦制本身强化了族群认同，国家认同却被削弱。

2018年阿比政府上台，奥罗莫人首次担任总理，该族群政治地位提升。阿比政府初衷良好，推行了一系列政策。经济上推动私有化改革，允许外资进入原由政府垄断的部分行业，以促进发展。外交上，与长期敌对的邻国厄立特里亚实现和解，阿比因此获诺贝尔和平奖。政治上，阿比政府对反对派更加宽容。梅莱斯政府时期流亡海外的许多反对派和政治犯被允许回国。

阿比政府解散了埃塞俄比亚人民革命民主阵线，计划组建整合全国各政治力量的繁荣党。但占人口8%的提格雷族反对，担心强大的单一政党建成后，本族自治权受威胁，因此拒绝加入，这成为冲突的重要诱因。随后疫情中关于大选的争议进一步激化矛盾，最终引发大规模武装冲突。

纵观历史可见，埃塞这样一个族群多元的国家始终处于脆弱的平衡中。历任领导者试图在经济分配、政治权力分享和暴力管控等方面寻求平衡。经典的国家定义认为国家是强制力的垄断者，但在很多国家并非如此，埃塞各族都有自己的的权力机构和武装力量。如果一个社会里多个组织都具备暴力能力，且未获相应经济与政治地位，社会失衡便成常态。

多元化是先天条件，治理是后天努力

族群多元是埃塞的先天条件。这对于国家治理是一项巨大挑战——如何让不同族群、身份认同、语言、宗教信仰的民众共处一国，关键在于后天的制度构建与实践。这正是我今天演讲的核心观点：控制暴力冲突是族群多元国家治理的第一要务。

全球许多国家都在探索有效的治理路径，以期实现暴力管控，从而获得和平与发展。2012年至2014年，我曾在世界银行负责脆弱国家组(Fragile States Group)，基于工作经验我总结了一些族群多元国家可借鉴的治理路径与政策工具。

第一， 构建共同的政治身份。

坦桑尼亚在这方面可作为示范。该国族群极为多元，碎片化指数高达0.93。但独立后的首任总统高度重视通过语言与教育政策构建“坦桑尼亚人”身份认同，而非强化族群认同。坦桑尼亚推广斯瓦希里语，并通过公共教育体系潜移默化塑造国家认同，可视为系统性的国家认同培育。因此，该国未爆发类似埃塞的大规模族群冲突。

第二， 政治权力分享机制。

许多国家通过构建多元权力分享机制实现族群治理。埃塞的族群联邦制是其中一种。

印度的语言碎片化指数高达0.86，没有全国通用语，甚至纸币上都印有16种官方语言，可见治理难度之大。印度的解决方案是：一方面允许各民族、各邦使用本族语言，保留文化特色；另一方面建立联邦精英公务员队伍作为国家“黏合剂”。印度每年从十多万申请者中选拔约100人进入联邦公务员体系，分配至全国各邦并要求终身在岗。这些公务员常被派往与原籍文化语言完全不同的地区，长期服务联邦，成为维系国家统一的精英力量。

加拿大实行非对称联邦制。魁北克以法语为主，自治权高于其他英语省份。这一制度也有脆弱性，魁北克独立公投曾险些通过。这种非对称联邦制也是族群多元国家的常用机制。

波黑是一个典型例子。南斯拉夫解体后，该国三大族群共处困难。治理困境之一体现在中央银行行长必须由外国人担任，因为族群间互不信任。最终解决方案是每个族群委派一名副行长，行长由IMF指定的外国人担任，以保证中立。

选举制度中的权力分配设计也至关重要。在族群多元国家，“简单多数制”往往不适用，因为少数民族候选人难以获胜。因此许多国家采用“比例代表制”，议会席位按族群人口比例分配。这被视为更公平的权力分配方式。

此外，部分国家在内阁组建中也采取权力分享策略。非洲有些国家内阁设80多个部长、副部长职位，旨在通过职位分配实现族群与政治平衡。印度尼西亚和阿富汗等国存在一种现象：竞选总统获胜后，邀请对方领导人担任副总统或国防部长。从传统治理看这难以理解，但这是族群多元国家为实现妥协、维持稳定而采取的策略。印尼前总统曾说，只有通过这种跨党派合作，才能确保立法通过；否则会陷入类似美国的政治僵局。

中央与地方分权也是一种常用机制，不仅限于联邦制国家。如中国、印尼等单一制国家，也通过财政分权、官员任命等方式实现权力平衡。这也是族群多元国家可选的路径。

第三， 资源分配机制。

资源分配机制同样关键。以尼日利亚为例，该国族群众多、宗教多元，石油资源集中在少数州。为此，尼日利亚制定了明确的资源税分配公式，规定联邦、州及地方政府的比例，每三个月分配一次。这种分配机制也是许多族群多元国家的治理方式。

埃塞治理模式与经济展望

展望埃塞的未来治理，挑战依然很多。族群多元的核心问题仍在，而族群联邦制作为一项突破性尝试，本质上是缺乏更好方案下的权宜之计。虽然目前效果有限，但尚未出现更优替代。

作为外部观察者，我认为这种制度妥协是当前不得不接受的现实。长期来看，希望埃塞领导者能具备坦桑尼亚前总统尼耶雷那样的智慧，通过教育、资源均衡分配等举措，逐步培育统一的国民认同，但这无疑是一项长期的、系统的工程。

对于计划或已在埃塞经营的中国企业，应如何应对？我们已看到许多中企撤离冲突区域。这不仅是安全考虑，也因战争导致埃塞财政压力大增，政府为增收向企业征收高额税费，营商环境明显恶化。从这个角度看，埃塞正与周边的肯尼亚、坦桑尼亚、卢旺达、乌干达等国竞争，争取留住投资者。

因此，中国企业赴埃塞投资应有合理预期。十几年前那种“大跃进”心态已不适用，而需保持稳健审慎，做好风险管控与安全管理。而且，中企要对联邦制下联邦与地方政府的政策协调难题有所了解和预期。例如，我们在东方工业园和哈瓦萨的调研发现，部分州政府对联邦政府的投资政策不认同甚至不配合。联邦内部部门之间也存在政策矛盾，如招商办与财政部、税务部协调不畅，中国企业需提前做好准备。

冲突与脆弱平衡是许多族群多元国家的常态。走出去的中国企业需要理解当地冲突的深层原因，然后对这种状态建立充分预期。

整理：白尧 | 编辑：王贤青