江宁经开区三十年稳居全国前六优等生，为何难破“大而不强”宿命

1992年6月，南京南郊江宁县的一片农田里，3000万元自筹贷款打下了江宁经济技术开发区的第一根桩。这是一个没有国家拨款、没有政策倾斜的“自费开发区”，同期获批的国家级经开区手握数亿低息贷款、数十平方公里规划面积，而它的启动资金，仅够修通第一条两公里长的园区道路。

没人能想到，这片白手起家的土地，会在三十年后写下中国开发区史上的逆袭传奇：连续12年稳居商务部国家级经开区综合考评全国前10，2024年位列全国第6，仅次于苏州工业园、广州经开区等头部平台，牢牢坐稳江苏第二把交椅；2023年规上工业总产值突破4600亿元，占江宁区经济总量的85%、南京市的四分之一，用全市6%的土地，贡献了全市四分之一的工业产出、五分之一的实际使用外资；集聚了62家世界500强企业投资的112个项目，培育出102家国家级专精特新“小巨人”企业、2100余家高新技术企业，智能电网产业市场占有率稳居全国第一，是南京当之无愧的工业压舱石、创新策源地。

它是中国县域自费开发区的天花板，是南京从“秦淮河时代”迈向“长江时代”的核心支点，是长三角一体化中对接上海、辐射皖江的关键节点。它用三十年时间，从一片郊野农田，变成了南京的新主城，百家湖商圈成为南京第二大商业中心，九龙湖、将军山片区成为南京高端人居的标杆，彻底打破了“工业园区无生活”的固有认知。

但当我们撕开全国前六的优等生光环，会发现这座领跑江苏三十年的产业高地，正陷入前所未有的转型悖论：规模稳居全国前列，却始终没有培育出能掌控产业链话语权的本土链主企业；坐拥26所高校、30万在校大学生的顶级科创资源，却始终走不出“科研成果墙内开花墙外香”的困局；区政合一的体制曾是最大优势，如今却成了改革锐气消散的包袱；从工业园区升级为新主城，却依然逃不开“产业区与生活区割裂”的潮汐式通勤宿命。

它的荣光与挣扎，是中国国家级经开区从“规模扩张”转向“高质量发展”的鲜活样本，更是强省会时代，省会城市核心产业平台如何突破增长天花板、实现从“大”到“强”跨越的核心命题。

白手起家的逆袭：郊县农田里长出的南京工业脊梁

读懂江宁经开区的分量，先要跳出“规模论英雄”的固有逻辑。它的三十年，从来不是靠政策红利、靠圈地扩张堆出来的成绩，而是在没有先天优势的情况下，一步一步蹚出来的逆袭之路。

这份传奇，始于敢闯敢试的拓荒精神。上世纪90年代，南京的工业核心集中在主城，江宁县还是典型的农业郊县，工业基础几乎为零。当全国首批国家级经开区已经享受了六年政策红利的时候，江宁经开区才刚刚起步，没有国家拨款，没有外资青睐，只能靠自筹贷款、靠土地滚动开发，硬生生在农田里造出了一座工业园区。1992年年底，创办仅半年的江宁经开区，就拿下了台湾旺旺集团的投资，这是南京郊县第一个台资项目，从此打开了对外开放的大门。此后三十余年，它从自费开发区到省级经开区，再到2002年获批国家级经开区，一步一个台阶，完成了从郊县工业园到全国顶尖产业平台的跨越。

它用三十年时间，为南京构建起了最完备的现代工业体系。这里的智能电网产业，集聚了南瑞继保、国电南瑞等行业龙头，形成了从发电、输电、变电、配电到用电的全产业链，市场占有率超过30%，是全国最大的智能电网产业基地，撑起了中国电力装备产业的半壁江山；新能源汽车产业，集聚了长安马自达、蔚来、上汽大通、福特等四大整车企业，博世、麦格纳等80余家核心零部件企业，年产整车超50万辆，是江苏重要的新能源汽车生产与出口基地；高端装备、新一代信息技术、生物医药三大产业齐头并进，五大主导产业产值占规上工业总产值的90%以上，彻底打破了南京工业“重化工独大、轻工业薄弱”的传统格局。

更难得的是，它在三十年里，始终踩准了中国经济发展的每一步节奏，完成了三次产业迭代。建区之初，它以轻工纺织、普通机械加工为主，解决了郊县工业从无到有的问题；90年代末到21世纪初，它抓住了全球产业转移的机遇，大力引进外资企业，发展汽车零部件、电子信息产业，成为南京对外开放的核心窗口；近十年来，它主动淘汰落后产能，向高端制造、科创研发转型，建成了江苏首家国家知识产权示范园区、国家创新型特色园区，高新技术企业数量十年增长了10倍，从“制造基地”升级为“创新高地”。

它还跳出了传统工业园区“先生产、后生活”的老路，在全国率先探索产城融合的发展模式。三十年前，这里除了农田一无所有，如今已经建成了百家湖、九龙湖、将军山等多个成熟的生活片区，集聚了南师附中江宁分校、南京外国语学校方山分校等优质教育资源，南京同仁医院、江宁医院等三甲医院，景枫、金鹰、砂之船等高端商业综合体，地铁1号线、3号线、5号线、S1号线贯穿全境，从南京主城半小时直达。它不仅是一座工业园区，更是南京的新主城，是南京城市向南拓展的核心阵地，实现了产业、城市、人口的协同发展。

光环之下：优等生的四大转型困局

三十年领跑，江宁经开区早已习惯了优等生的身份。但正是这份光环，让它在不知不觉中，陷入了路径依赖的陷阱，四大深层矛盾层层嵌套，让它始终难以突破“大而不强”的宿命。

集群强而链主弱：赢在产业配套，困在话语权缺位

江宁经开区不缺产业集群，五大主导产业个个规模超千亿，智能电网更是做到了全国第一。但光鲜的集群规模背后，是本土链主企业的严重缺位，是“外资国企强、本土民营弱”的畸形产业生态，是始终跳不出的“配套思维”。

园区的产业支柱，大多是外来的国企和外资企业。智能电网产业的龙头国电南瑞、南瑞继保，背靠国家电网，是典型的国企巨头；新能源汽车产业的四大整车厂，长安马自达、蔚来、上汽大通、福特，总部无一在江宁，本地工厂只承担生产、组装职能，核心研发、供应链管理全部留在总部；高端装备、电子信息产业的龙头，大多是西门子、ABB等外资企业，核心技术、核心专利牢牢掌握在国外总部手里。

这些外来龙头带来了亮眼的产值和税收，却没有带动起完整的本土产业生态。园区内的本土企业，绝大多数只能给龙头企业做配套，生产低端的结构件、紧固件，承接物流、维修、包装等低附加值服务，核心零部件、核心技术几乎全部依赖外部供应，新能源汽车产业的本土核心配套率不足25%，电子信息产业的本土配套率甚至不足20%。即便是全国第一的智能电网产业，民营配套企业也大多集中在中低端环节，核心的继电保护、柔性输电技术，牢牢掌握在国企手里。

更遗憾的是，园区已经三十年没有培育出第二个南瑞继保。南瑞继保从东南大学的实验室走出，在江宁经开区成长为全国智能电网的龙头，是本土企业成长的标杆。但在此之后，园区再也没有培育出一家能掌控产业链话语权的本土民营链主企业。长期以来，园区的土地指标、税收优惠、扶持资金等核心资源，绝大多数向外来的国企、外资龙头倾斜，本土中小民营企业哪怕技术领先，也很难拿到同等的政策待遇。最终形成了“龙头企业吃肉，本土企业喝汤”的尴尬格局，产业规模越做越大，本土企业却始终长不大，抗风险能力极弱，一旦外资企业战略调整、国企产能转移，整个产业就会面临巨大的下行压力。

区政合一的双刃剑：体制优势变成了改革包袱

江宁经开区的崛起，离不开灵活高效的体制机制。建区之初，它打破了传统行政体制的束缚，实行“小政府、大服务”的管理模式，一个章盖到底，一站式审批，用极致的效率，吸引了大批企业落地。2017年，它推行“区政合一”管理体制，经开区党工委、管委会与江宁区委、区政府合署办公，本意是整合全区资源，打破行政区与经开区的壁垒，形成发展合力。

但谁也没想到，这场本意是放大优势的体制调整，最终却让国家级经开区的核心优势逐渐消散。区政合一之后，经开区管委会不再是独立的经济管理主体，而是和区政府融为一体，原本应该专注于产业发展、招商引商、制度创新的精力，被繁杂的社会管理事务大量消耗。江宁区下辖10个街道、200多万人口，乡村振兴、民生保障、信访维稳、城市管理等大量行政事务，最终都要落到合署办公的管委会头上，管委会的核心职能，从“经济发展的先锋队”，变成了“无所不包的行政区”，国家级经开区的灵活高效优势，在日复一日的行政流程中消磨殆尽。

更关键的是，区政合一之后，国家级经开区的先行先试权限被严重稀释。苏州工业园之所以能领跑全国，核心在于它拥有独立的省级审批权限，能在制度创新上大胆闯、大胆试。而江宁经开区在区政合一之后，所有的审批事项、政策制定，都要服从江宁区的整体规划，走区级、市级的审批流程，原本属于国家级经开区的独立审批权限，被分散到了区里的各个部门，多头管理、流程繁琐，行政效率大幅下降。当年敢闯禁区、敢破常规的改革先锋，如今变成了按部就班的行政单元，国家级经开区的政策优势、改革优势，早已大打折扣。

省委巡视的整改通报里，藏着最真实的困境：园区存在政策兑现不及时、营商环境短板突出、招投标领域违规操作频发等问题，部分已签约项目的扶持政策，因区级财政、规划调整迟迟无法兑现，政府公信力受损。这些问题的根源，正是区政合一之后，经开区失去了独立的决策权限，原本的灵活高效，变成了层层审批、推诿扯皮。

科创资源的围城：坐拥26所高校，走不出产学研转化的困局

江宁经开区最得天独厚的优势，是它的科创资源。园区内集聚了东南大学、南京航空航天大学、河海大学等26所高校，30万在校大学生，120家科研院所，10个国家级重点实验室，科创资源的密集程度，在全国国家级经开区里首屈一指，甚至超过了苏州工业园。

但坐拥顶级科创资源的江宁经开区，却始终走不出“墙内开花墙外香”的困局。高校实验室里的科研成果，绝大多数都转化到了苏州、上海、深圳，真正留在江宁本地产业化的，不足20%。东南大学的通信技术、南航的航空航天技术、河海大学的水利工程技术，都是全国顶尖水平，可这些技术，很少能在江宁经开区落地转化，培育出本土的龙头企业。很多高校的科研团队，在江宁的实验室里完成研发，转头就去苏州、上海成立公司，实现产业化，江宁最终成了“人才培养基地、科研孵化基地”，却不是“成果转化基地、产业落地基地”。

产学研转化的堵点，首先在于机制的僵化。高校的科研成果归属、科研人员的激励机制，始终没有打通。科研人员带着成果创业，要面临繁琐的审批流程、复杂的股权分配问题，很多人宁愿把成果卖掉，也不愿意在本地创业；园区虽然出台了很多扶持政策，但大多聚焦于已经成型的企业，对初创的科技团队、实验室里的科研成果，扶持力度远远不够，中试基地、概念验证中心严重不足，无法解决科研成果从实验室到生产线的“死亡之谷”问题。

更致命的是，风险投资市场的严重缺位。科创企业的成长，离不开风险投资的支持，苏州工业园之所以能培育出大批生物医药创新企业，核心在于它集聚了全国顶尖的创投机构，形成了从天使轮、Pre-A轮到IPO的全周期投融资体系。而江宁经开区的创投机构，大多是政府引导基金，市场化的社会资本寥寥无几，初创科技企业很难拿到融资，只能靠自有资金缓慢发展，最终要么被外地的创投机构带走，要么倒在产业化的路上。

坐拥26所高校，却留不住科研成果；手握顶级科创资源，却培育不出颠覆性的创新企业。江宁经开区的科创，陷入了“有高原无高峰”的困局，有大量的高新技术企业，却没有能改变行业的原创性技术，没有能引领产业的颠覆性企业，始终停留在配套式创新、跟随式创新的层面，无法实现从“创新高地”到“创新策源地”的跨越。

产城融合的假象：从工业园区到新主城，逃不开潮汐式通勤的宿命

江宁经开区一直以产城融合为傲，它从一片农田，变成了南京的新主城，建成了成熟的商业、教育、医疗配套，打破了传统工业园区“白天热闹、晚上空城”的困局。但剥开光鲜的城市外壳，会发现它的产城融合，依然是“碎片化的融合”，依然逃不开潮汐式通勤的宿命。

最直观的体现，是产业区与生活区的严重割裂。园区的核心产业区，集中在秣陵街道、正方新城、滨江片区，而成熟的生活配套，集中在百家湖、九龙湖、将军山片区，两者之间相距十几公里，没有完善的生活配套。白天，数十万产业工人、研发人员从百家湖、九龙湖，甚至南京主城，涌向产业区上班；晚上，产业区人去楼空，变成了空城，所有的人气都集中在生活区。即便是发展了十余年的正方新城，依然只有成片的厂房和零星的住宅，没有成规模的商业配套，没有优质的中小学，没有三甲医院，园区职工的生活需求，依然要依赖十几公里外的百家湖。

更尴尬的是，高房价成了人才落户的最大门槛。百家湖片区的房价已经突破4-5万元/平方米，九龙湖片区也达到了3-4万元/平方米，即便是远郊的滨江片区，房价也突破了2万元/平方米。刚毕业的大学生，哪怕拿着不错的薪资，也根本买不起园区的房子，只能租住在远郊的农民房，或者去镇江、马鞍山买房，甚至干脆离开南京，去房价更低的苏州、无锡发展；一线产业工人，更是只能住在工厂的集体宿舍，根本无法在园区扎根。产城融合，最终变成了“高端人才的宜居地，普通劳动者的落脚地”，留不住年轻人，更留不住产业发展的根基。

它的产城融合，还陷入了“重商业、轻产业配套”的误区。百家湖商圈建成了大量的高端商业综合体，成为了南京主城居民的消费目的地，却没有为园区的产业工人、研发人员，建设足够的保障性租赁住房、普惠性的商业配套、公益性的文体设施。产业区周边，连像样的员工食堂、平价超市、体育场馆都寥寥无几，园区职工的基本生活需求都无法满足，最终只能选择往返几十公里通勤，潮汐式通勤的困局，始终无法破解。

破局之路：优等生的转型，从来不是重复过去的老路

江宁经开区的困局，从来不是不够努力，而是被三十年领跑的优等生光环束缚了手脚，陷入了路径依赖的陷阱。它的破局，从来不是要追上苏州工业园，不是要再冲一轮更高的GDP排名，而是要彻底打破三十年来形成的惯性思维，找回当年白手起家的改革锐气，实现从“大”到“强”的关键跨越。

它从来不缺破局的底牌：全国顶尖的产业基础、得天独厚的科创资源、南京新主城的城市配套、国家级经开区的金字招牌，还有长三角一体化、南京建设国家中心城市的战略机遇，都是它重新出发的底气。它真正需要的，是刮骨疗毒的勇气，是打破路径依赖的定力，是敢闯敢试的改革精神。

打破配套思维：从集群规模到链主引领，重构本土产业生态

江宁经开区的产业转型，首先要打破“重引进、轻培育”的惯性思维，从“做大规模”转向“做强话语权”，从“产业配套基地”升级为“产业链链主高地”。

要彻底扭转“重外轻内、重国轻民”的政策导向，给本土民营企业和外资企业、国企同等的土地指标、税收优惠、资金扶持，不能再“招来女婿气走儿子”。要拿出核心的产业空间、扶持资金，建立全生命周期的企业培育体系，从初创企业的孵化、成长型企业的扶持，到领军企业的培育，提供全流程的服务支持，重点培育一批本土的专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业，打造属于江宁自己的链主企业。

要对新引进的龙头项目，设置明确的本土配套率、研发落地比例硬指标，倒逼龙头企业向本土企业开放供应链，带动本土配套企业向核心环节突破，形成大中小企业共生共荣、上下游协同发展的健康产业生态。要在新能源汽车、生物医药、新一代信息技术等短板领域，重点扶持本土企业突破核心技术，摆脱对外来龙头的依赖，打造自主可控的产业链体系，真正把产业发展的话语权，掌握在自己手里。

理顺体制机制：让经开区回归经开区，找回先行先试的改革锐气

国家级经开区的核心生命力，在于独立的管理权限和先行先试的改革空间。江宁经开区要破局，首先要理顺体制机制，让经开区回归经济发展的主业，找回当年敢闯敢试的改革锐气。

要优化区政合一的管理体制，厘清经开区与江宁区的权责边界，剥离经开区不必要的社会管理职能，把乡村振兴、民生保障、信访维稳等社会事务，完整移交属地街道和区相关职能部门，让经开区管委会专注于产业发展、招商引商、营商环境优化、制度创新四大核心主业，让专业的人做专业的事。要争取省级、市级的审批权限下放，恢复国家级经开区的独立审批权限，实现“园区事园区办”，打破层层审批的行政壁垒，重拾国家级经开区灵活高效的核心优势。

要用好国家级经开区的先行先试权限，在工业用地改革、产学研转化、要素市场化配置、外资准入等深水区改革领域，大胆闯、大胆试，打造全国领先的营商环境。要深化“管委会+平台公司”的市场化改革，用市场化的方式运营园区、招商引资、服务企业，打破行政化的铁饭碗，建立能上能下、能进能出的市场化用人机制，激活干事创业的活力，让改革先锋重新找回改革的灵魂。

打通科创堵点：从高校集聚到成果转化，把科创资源变成产业胜势

坐拥26所高校，是江宁经开区最大的底牌，也是最大的潜力。它的科创转型，核心是要打破科创围城，打通产学研转化的堵点，把高校的科研资源，真正转化为产业发展的胜势。

要和东南大学、南航等高校，共建概念验证中心、中试基地，搭建市场化的产学研转化平台，解决科研成果从实验室到生产线的“死亡之谷”问题。要出台突破性的激励政策，简化科研成果转化的审批流程，明确科研人员的股权分配比例，鼓励高校科研人员带着成果在本地创业，让科研人员既能搞研发，也能赚大钱，真正激发科研人员的转化热情。

要全力培育市场化的风险投资市场，设立百亿级的科创引导基金，吸引全国顶尖的创投机构落地，构建从天使轮、Pre-A轮到IPO的全周期投融资体系，解决初创科技企业融资难的问题。要推动园区内的国企、外资龙头企业，和本地高校共建研发中心、联合实验室，把高校的科研成果，直接转化为企业的产品，形成“研发在高校、转化在园区、生产在本地”的闭环，真正把科创资源，转化为产业优势，实现从“创新高地”到“创新策源地”的跨越。

重构产城融合：从潮汐式通勤到职住平衡，打造真正的产业新城

产城融合的核心，从来不是建多少商业综合体、多少高端住宅，而是要实现职住平衡，让在园区工作的人，能在园区住得下、住得好、留得住。江宁经开区的产城融合转型，要彻底打破“重商业、轻配套”的误区，从“南京的新主城”，转向“服务产业的产业新城”。

要在秣陵、正方新城、滨江等核心产业区周边，补齐教育、医疗、商业配套短板，引入南京主城的优质中小学、三甲医院分院，建设普惠性的商业配套、公益性的文体设施，让园区职工不用跑十几公里，就能满足所有的生活需求。要加大保障性租赁住房的建设力度，不仅要给高端人才建设高品质的人才公寓，还要给一线产业工人、刚毕业的大学生，建设低价、配套完善的蓝领公寓、青年公寓，让每一个在园区工作的人，都能住得起、住得好。

要控制房价的过快上涨，不能让高房价成为人才落户的门槛，要加大刚需住宅的供应比例，完善住房保障体系，让年轻人能在园区扎根。要打通产业区与生活区的交通壁垒，加密地铁、公交线路，缩短通勤时间，实现职住平衡，彻底破解潮汐式通勤的困局，让园区不仅有产值，还有人气；不仅有产业，还有生活；不仅能引进人才，更能留住人心。

三十年风雨兼程，江宁经开区从一片郊野农田，成长为全国顶尖的国家级经开区，它用白手起家的奋斗，写下了中国开发区史上的逆袭传奇。这份荣光，不该被遗忘；当年敢闯敢试的改革锐气，更不该被消磨。

中国开发区的发展，已经从“规模扩张”的上半场，进入了“高质量发展”的下半场。那些靠圈地、靠招商、靠政策拉动增长的时代，早已一去不复返。江宁经开区的三十年，早已证明了它的能力与韧性，它的破局，从来不是要复制别人的路径，而是要打破自己的路径依赖，找回当年白手起家的改革锐气，在长三角一体化的浪潮中，真正成为南京高质量发展的核心引擎，成为中国国家级经开区从“大”到“强”转型的标杆。