关于低空空域使用权的几点实践观察与法治思考

当前，低空空域使用权的法理基础研究日趋成熟，学界对其作为一项新兴权利的属性已形成诸多共识。笔者结合多年在运输航空、通用航空及低空经济领域的实务经验，尝试从行业实践出发，对低空空域使用权的法治化路径分享一些粗浅的观察与思考。

一、现实瓶颈：现行空域使用制度与产业需求的适配性挑战

制度供给的滞后性：尽管《国家空域基础分类方法》和《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等新规的出台，标志着我国空域管理正加速向产业需求靠拢，明确了G、W类非管制空域，并简化了部分飞行计划申请流程。但在实践中，法规的落地效果与市场预期仍有差距。例如，非管制空域的实际可用范围、跨区域飞行的协同审批效率、空域使用权的法律保障程度等，仍是市场主体普遍关注的痛点。

管理体制的协同性不足：我国“军航与民航分工负责”的空域管理体制，在保障国家安全方面发挥了根本性作用。但随着低空飞行活动呈现“点多面广、灵活机动”的特点，现有跨部门协调机制有时难以满足高频次、即时性飞行的需求。如何在不触及安全红线的同时，通过技术和管理创新提升审批效率，实现“管得住”与“放得活”的平衡，是当前管理实践的核心课题。

市场主体的权益保障模糊：目前，市场主体通过行政审批获得的空域使用权，其法律性质尚不明确，更多被视为一种可被撤销或许可的“利益”，而非稳定可预期的“权利”。这种不确定性影响了企业对长期、重资产的低空基础设施（如起降坪、通信导航设施）的投资意愿，也使得其在空域使用中遇到干扰或侵权行为时，缺乏明确的法律救济途径。

二、空域使用权从“行政许可利益”迈向“法定权利”

要解决上述实践难题，核心在于推动低空空域使用权从一种单纯的“行政许可利益”向一项内涵清晰的“法定权利”转变。这不仅是产业发展的内在要求，也具备坚实的现实基础。

权利生成的内生动力：市场经济的本质是权利经济。当低空飞行活动成为数万家企业、数百万架次飞行器的常态化生产经营行为时，由此产生的对空域稳定利用的诉求，便具有了上升为法律权利的正当性。这种权利的生成，是生产力发展对上层建筑提出的必然要求，类似于我国土地制度从“两权分离”到“三权分置”的演进逻辑。

权利边界的实践厘定：在行业实践中，空域使用权的内涵已日渐清晰。它至少应包括：在获批空域和时间内的独占使用权；对影响飞行安全的障碍物或干扰行为的排除妨碍请求权；因公共利益（如军事活动、紧急救援）需要被临时征用时的合理补偿请求权；以及在符合监管要求的前提下，对使用权本身进行有限处分（如租赁、抵押）的预期。这些在实践中形成的利益诉求，正是未来法定权利的具体构成。

权利属性的法律共识：理论界对于空域使用权的法律属性已形成基本共识，即它是一项兼具公法管理与私法利用双重属性的特殊权利。它派生于国家的领空所有权，其取得需通过行政许可，体现了公法的规制；但其核心是市场主体对特定空域进行排他性开发利用并获取收益，这又具备鲜明的私法财产权属性，与《民法典》中规定的海域使用权、采矿权等“准用益物权”具有高度的同质性。承认其私权属性，是稳定市场预期的关键。

三、路径探索：基于行业实践的法治化建构建议

基于上述观察，低空空域使用权的法治化，不应是简单的法理移植，而应是对现有管理体制的优化和对市场实践的回应性立法。

立法路径：以《低空空域使用与管理条例》为先导的渐进式完善
鉴于《民用航空法》修订周期长、涉及面广，可考虑借鉴《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的成功经验，先由国务院制定一部《低空空域使用与管理条例》。该条例应侧重于操作性规则的建立，核心任务包括：

1.确权赋能：在行政法规层面，首次明确低空空域使用权是一项受法律保护的财产性权益，并规定其核心权能。

细化分类管理：基于《国家空域基础分类方法》，制定G、W类非管制空域的具体使用细则和准入标准，明确“报告即可飞行”或“即报即飞”的适用条件和监管方式。

明确补偿机制：建立因公共利益需要临时征用或调整已批准空域使用的补偿标准和程序。

2.管理创新：构建“技术驱动+协同治理”的新型监管体系

技术赋能审批：大力推广使用无人机空管服务平台（UTM）等技术手段，实现飞行计划的“一网通办、智能审批”。通过数字化手段，将空域使用的审批、监视、告警、记录等功能整合，在提升效率的同时确保安全。

建立区域协同机制：在重点城市群或经济带，试点建立由地方政府牵头，军方、民航、公安等部门共同参与的低空空域协同运行管理中心。中心负责辖区内低空空域的日常运行协调、飞行计划统筹和应急事件处置，实现从“条块分割”向“区域协同”的转变。

强化事中事后监管：将管理重心从“事前审批”转向“事中事后监管”。利用大数据、人工智能等技术手段，对飞行活动进行实时监控和风险预警，对违规飞行行为进行精准查处，替代过去繁琐的前置审批环节。

3.资源配置：探索差异化、市场化的空域使用制度

有偿使用与分类施策：根据《民法典》关于自然资源有偿使用的原则，可探索建立差异化的空域使用费制度。对于公共事业、应急救援等非营利性飞行，可免收或象征性收取费用；对于商业运营的物流、载人等营利性飞行，可基于空域等级、时段、繁忙程度等因素，收取合理的空域资源使用费，用于支持空域基础设施建设和运营维护。

探索稀缺资源市场化配置：对于大城市的繁忙航路、核心区域的起降点等具有稀缺性的空域资源，可借鉴土地招拍挂或特许经营权模式，通过公开、公平的竞争性方式（如招标、拍卖）进行配置，引导资源流向效率更高的经营者，并通过协议明确其权利义务和退出机制。

综上所述，低空空域使用权的法治化，是一项复杂的系统工程。它既需要法理层面的澄清与支撑，更需要扎根于鲜活的行业实践，回应市场主体的真实诉求，并对现有管理体制进行适应性创新。

作者 何汉钊

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