推动碳排放权交易市场健康有序发展

推动碳排放权交易市场健康有序发展

吴鹏飞

上海海事大学法学院教授

姚润智

上海海事大学法学院博士研究生

　　党的二十届四中全会明确提出“积极稳妥推进和实现碳达峰”，“扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设”。碳排放权交易是推进和实现碳达峰目标的重要政策工具，其健康发展关涉生态文明建设全局与经济社会绿色低碳转型。自2024年5月1日施行的《碳排放权交易管理暂行条例》，首次以行政法规形式明确了碳排放权交易制度，涉及交易主体、行业覆盖范围、配额分配、数据管理等环节，为我国碳市场建设与运行提供了法律依据。截至2025年11月5日，全国碳排放权交易市场累计配额成交量达7.4亿吨，累计成交额520.33亿元，反映出市场规模持续扩大的良好态势。在此背景下，推动碳排放权交易市场健康有序发展，已成为当前深化生态文明体制改革的核心任务。

　　完善政策法规

　　筑牢碳市场发展基石

　　政策法规是碳市场稳健运行的前提和基础。现阶段，我国碳市场建设虽已取得显著进展，但政策法规体系尚不健全，法律框架滞后、碳排放权法律属性不明、配套措施不完善等问题依然突出，这些问题在一定程度上制约了市场效能的发挥。鉴于此，亟须构建层次分明、系统完备的法规框架，以确保碳排放权交易有序开展。

　　首先，需要逐步推进高位阶立法。当前，我国在一系列规范性文件的基础上出台了《碳排放权交易管理暂行条例》，明确了碳排放权的分配、交易、监管等内容，为市场参与者提供了方向指引。在此基础上，应适时启动《碳排放权交易法》的立法程序，系统全面规划碳减排的目标、路径和措施，并通过立法形式确立碳市场在国家气候治理体系中的地位。此外，在法律内容上，需要对行业覆盖范围、总量控制、配额管理等核心制度予以明确，同时授权国务院和主管部门制定详细的实施细则，形成“法律+行政法规+部门规章+技术规范”多层级的制度体系。

　　其次，明确碳排放权的法律属性。在完善政策法规体系的过程中，厘清碳排放权的法律属性至关重要。通过立法界定碳排放权为一种新型财产权或行政许可，有助于确保其市场交易的合法性与规范性。若将其界定为财产权，则碳排放权具备可交易性、可处分性以及可担保性等特点，能够促进碳资产的市场流动，优化资源配置；若界定为行政许可，则强调对企业碳排放的管控，确保碳交易的合规性与有序性。

　　最后，完善实施细则。事实上，无论哪种界定方式，都需要制定详细的操作细则与实施办法，以确保碳市场交易的稳定性与可预期性。未来，在《碳排放权交易管理暂行条例》的总体框架下，一是要围绕配额分配规则，制定分行业、分阶段的配额分配方案，明确免费分配与有偿分配的比例及过渡路径，并对免费配额与有偿配额的比例、基准值确定方法以及配额动态调整条件作出具体规定，以提高配额分配的透明度与可预见性。二是要健全市场调节机制，规定配额储备、价格干预等工具的启动条件和适用程序，通过法律刚性约束和规范政府部门干预碳价的边界，保障碳价格信号与交易市场的稳定运行。三是要构建跨市场衔接规则，系统规范全国碳市场与试点碳市场、自愿减排市场、绿电市场等的关系及转换机制。

　　优化市场机制

　　激发碳市场活力

　　碳市场的健康发展离不开健全的市场机制。目前，我国碳排放权交易市场仍处于起步阶段，市场交易不够活跃、碳价格波动大、行业覆盖范围有限以及排放配额过度免费发放等问题制约着碳市场运行效果。基于此，需要进一步健全市场机制，通过优化配额管理、引入多元化市场主体、创新交易产品类型等方式，充分激发碳市场活力。

　　首先，优化配额总量设定和分配机制。当前配额总量设定较为宽松，未能反映出配额的稀缺性，且在配额分配方面，也主要采用免费分配方式，削弱了碳价格的激励作用，不利于企业节能减排和技术进步。对此，需要科学合理地设定配额总量，逐步从相对总量控制过渡到绝对总量控制，并结合经济增长与减排力度逐年缩减配额，以确保配额的稀缺性。同时，分阶段将钢铁、水泥以及化工等行业纳入全国碳市场，通过逐步扩大行业覆盖范围，增加市场主体数量与交易需求。此外，在分配方式上，应从当前以免费分配为主，逐步提高配额的有偿分配比例，充分体现“排污者”付费的原则。针对配额出售的收入，可设立专项基金，用于支持企业低碳转型和行业技术革新。

　　其次，引入多元化市场主体和创新交易产品类型。这一举措有利于增强市场流动性。一方面，要逐步放宽金融机构、碳资产管理公司及个人投资者的准入门槛，允许其通过现货交易、衍生品投资等多种方式参与市场，扩大市场参与主体类型，提升市场活跃度。另一方面，要创新交易产品序列，在已有现货交易的基础上，积极推出碳期货、期权等衍生品，试点碳排放权远期合约，为企业提供多样化的风险管理工具。

　　强化监管能力

　　维护碳市场良好秩序

　　完善的监管体系是碳市场规范运行的保障。然而，在实践中，我国碳市场监管存在碳排放数据质量参差不齐、协同管理机制有待补强等问题。基于此，需要强化碳排放数据质量管理，并完善协同监管机制，以促进碳市场健康发展。

　　首先，强化碳排放数据质量管理。一方面，需要完善数据监测、报告与核查制度。在监测环节，要制定和统一碳排放监测技术标准，提升碳监测技术水平与设备质量，并运用大数据、区块链等技术手段加强监测数据管理，为后续工作筑牢数据根基；在报告环节，要完善碳排放报告指南，加强企业报告能力建设，同时强化报告审核与监督，确保报告数据的规范性和透明度；在核查环节，引入第三方专业机构进行独立核查，制定统一的准入标准，并对符合标准的机构授予核查资质，同时应建立核查机构的行业自律组织，定期开展岗位培训与交流，以提升核查机构的专业化水平。另一方面，加强对数据造假等违规行为的惩罚力度。违法成本与两个因素密切相关，一是违法行为被查处的可能性，二是对违法行为的处罚力度。在碳排放权交易中，倘若违法行为被查处的概率较低，处罚力度不足，可能会导致企业出现为履约虚构送检样本、编造排放数据或拒绝履行碳排放报告义务等行为，进而影响市场公平性。因此，需提升违法行为的查处概率，加大处罚力度，进而对企业的数据造假等不良行为产生震慑作用。

　　其次，完善协同监管机制。碳排放权交易活动具有公益性、专业性、跨部门跨行业性以及国家干预性等特征。这就意味着，我国碳市场的监管主体应包括生态环境部门和银行、证券机构等金融管理部门，以及碳排放权交易所和交易服务机构。而完善协同监管机制的根本在于明确各主体在碳市场监管中的职责分工，充分调动各主体协同减排的积极性。政府应针对监管主体建立减污降碳知识技能培训机制，培育专业人才队伍，提升工作应对能力；对于银行、证券机构等金融管理部门，应加强其在碳交易中的风险评估与合规管理能力，确保金融支持与碳市场发展相匹配；对于碳排放权交易所及交易服务机构，则需要提升交易透明度，完善信息披露制度，确保市场信息对称。

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