美国前高官撰文：深海商业采矿不能保证成功，但美国必须得做 | 深度阅读

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本期，观海局推荐美国前副助理国务卿马赫莱特·梅斯芬（ Mahlet Mesfin）2月23日在美国智库史汀生中心（Stimson Center）发表的文章《当前地缘政治格局改变深海采矿辩论》（Current Geopolitics Shift Deep-Sea Mining Debates）。

马赫莱特·梅斯芬曾任美国国务院海洋和国际环境与科学事务局海洋、渔业和极地事务副助理国务卿，拜登政府国务卿政策规划办公室高级顾问，白宫科技政策办公室国际科技助理主任，美国国防部政策研究员等职。

在这篇文章中，梅斯芬的核心观点有：

深海矿产问题已成为美国地缘政治优先选项，为此，特朗普政府决定打破现状，强力推进深海采矿。

美国近期启动的“金库计划”（Project Vault），对推动深海采矿同样重要。

美国国内尚无海底矿产加工或提炼能力，至少需要5年才能建立。

深海采矿是否能转化为商业规模开采，目前不能保证。

以下是全文：

当前地缘政治格局改变深海采矿辩论

如果说还需要什么信号表明全球对关键矿产和供应链的关注，那么2月初在华盛顿特区举行的会议无疑给出了明确的答案。在人们对美国伙伴关系的可靠性、不确定的关税政策以及围绕吞并格陵兰岛的言论充满质疑之际，54个国家和欧盟齐聚华盛顿，参加关键矿产部长级会议，寻求更深入的合作，以确保关键矿产供应链的安全。

此次会议及相关声明也为参与海底矿产开采辩论的各方发出了重要信号。长期以来围绕深海采矿（DSM）的问题，如今正处于一个关键时刻，即关键矿产、经济安全和国家安全成为地缘政治优先事项，而这一切都源于美国政府寻求打破现状。

两极分化辩论

自海底矿藏被发现以来，关于其所有权和获取权的问题就一直备受关注。这些问题最终促成了《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的条约谈判，该公约设立了国际海底管理局（ISA），作为管理国家管辖范围以外区域（ABNJ）海底矿藏的多边机构。随着时间的推移，业界和政府对专属经济区（EEZ）或ABNJ内海底矿藏的关注度时而高涨，时而低落。近年来，人们对深海采矿（DSM）影响的担忧日益加剧，促使40个国家支持暂停或预防性地停止采矿活动，直到对深海生态系统及其影响有更深入的了解。

与深海采矿相关的议题错综复杂，但其主要矛盾点大致可归纳为三大类：环境影响、矿产需求和经济效益。每个类别都可以简化为深海采矿反对者和支持者的二元观点。反对者认为，目前缺乏足够的科学信息来评估采矿的长期影响，对海底矿产的需求预测不准确，而且该行业过往失败记录表明其经济可行性不足。支持者则认为，数十年的数据积累有助于做出明智的采矿决策，且其影响可以得到控制。此外，经济发展和国家安全领域对矿产资源都有需求；而经济可行性问题最终将由行业自身决定。

这些对立的立场使对这一问题的讨论变得复杂，尽管辩论仍在继续，仍未达成共识，但其中两个辩论点：矿产需求和经济安全——正迅速受到地缘政治和美国现任政府的影响。

关键矿产的地缘政治利益

各国政府长期以来都将获取那些被视为至关重要且经济脆弱性高、供应链风险大的矿产资源放在优先位置。各国会制定自己的“关键”定义和判定流程，这通常会形成关键矿产清单。关键矿产支撑着从高科技产业、航空航天、国防、汽车、制造业到能源等众多行业，这也解释了为什么它们被视为必须通过国内或与合作伙伴共同保障的战略资产。

尽管细节可能有所不同，但这些清单上的关键矿物往往具有共识，其中被称为稀土元素的矿物被普遍认为是高度优先的。钴、镍和锰被列入多个国家（例如澳大利亚、欧盟、加拿大和韩国）的清单，而它们恰好存在于散布在海底的多金属结核中。虽然海底矿藏还有其他类型，但由于太平洋克拉里昂－克利珀顿带等区域的这类结核储量丰富、开采相对容易且品位较高，因此备受关注。

关键矿产的地缘政治利益围绕着原材料本身、加工和精炼，以及单一国家在这两方面的主导地位展开。在精炼方面，过去几年给西方国家带来了惨痛的教训，凸显了确保关键资源安全并解决供应链瓶颈的必要性。根据国际能源署的定义，在20种重要战略矿产中，某国有19种的精炼产能平均占70%的市场份额，稀土的市场份额更是高达91%。仅在过去三年里，在来自美国和其他国家的各种刺激下，某国就限制了至少11种矿产和稀土的出口，导致价格上涨和供应短缺，其中包括对工业和国家安全至关重要的磁铁所需的矿产。此外，极端天气和关键陆基矿产国家的政治动荡也是造成不稳定的因素。极高的波动性促使各国政府积极开展合作，在脆弱性演变成问题之前加以解决，而资源获取渠道的多样化则提供了一个明确的解决方案。

特朗普政府迅速推行了一项针对关键矿产的“全方位”战略，首先是2025年3月发布的关于提高美国矿产产量的行政命令。最近，美国商务部的一份评估报告进一步强化了这一战略，该报告指出，美国对加工后的关键矿产及其衍生产品的进口依赖程度过高。海底矿产（现被称为“近海关键矿产”）的开发是该战略的关键组成部分，并在2025年4月的一项行政命令中得到体现。该行政命令概述了在美国专属经济区内外开发海底矿产资源、建立国内加工能力以及扩大与这些目标相符的国际合作的综合方案。单方面在国际海底局（ISA）管辖区域内进行采矿的决定，引发了美国作为《联合国海洋法公约》非缔约国的法律问题。其通过美国太平洋领土在国内水域开展活动的举措，遭到了地方官员的反对和公众的担忧，而解决加工和提炼环节瓶颈问题的计划也尚不明确。然而，随着与行业的深入合作、审批法规的简化、对包括阿拉斯加和弗吉尼亚在内的新潜在租赁区域的探索、与国际合作伙伴的新框架协议，以及扩大对海底矿产领域感兴趣的利益方的合作，相关进程正在迅速推进。

美国政府推进海底矿产利益的规模、速度和方式令人瞩目，但并非只有美国政府看到了海底矿产的潜力。目前至少有16个国家在国际海底管理局（ISA）框架下赞助勘探租约，尽管由于该机构正在就《采矿规章》进行谈判，采矿活动本身暂时搁置。挪威最近启动了在其专属经济区内提供采矿租约的程序，目前决定该区域暂停采矿活动四年。库克群岛长期以来一直寻求开发其专属经济区内丰富的矿产资源，但其现有的租约目前仅限于勘探阶段。2月，日本首次在其专属经济区内的一个岛屿外，从6000多米深的泥层中提取稀土（这是世界首例）。中国多年来一直将深海科学技术放在优先位置，并已证明其具备长期战略规划能力，是国际海底管理局中拥有勘探合同最多的国家，并且正在寻求与该地区其他国家（例如库克群岛和基拉巴斯）建立海底矿产合作伙伴关系。

当前的产业政策

与关键矿产类似，关于矿产经济的观点和立场也存在很大分歧，但大多数观点都基于市场预测，且不考虑政府干预。然而，这些假设可能并不成立。

在数十年来一直拒绝政府主导的、旨在对产业和市场发挥更大稳定作用的努力之后，美国的产业政策努力在拜登政府时期重新启动。拜登政府通过《通货膨胀削减法案》《两党基础设施法案》和《芯片与工业政策法案》（CHIPS Act）等法案，推动清洁能源、制造业和半导体产业的优先发展。特朗普政府实施了不同的策略，但也采取了一些措施来扶持其认为符合国家利益的特定美国公司，例如向英特尔投资数十亿美元以获得10%的股份；允许英伟达和AMD绕过出口管制，以换取销售收入。在关键矿产方面，美国政府通过国防部4亿美元的投资获得了稀土矿业和加工公司MP Materials 15%的股份，并获得了在内华达州开发锂矿项目的Lithium Americas公司5 %的股份。

2月2日，美国进出口银行（EXIM）启动了“金库计划”（Project Vault）。该计划旨在建立一个美国战略关键矿产储备，存放于美国各地的安全设施中，并投入100亿美元的资金，同时辅以近20亿美元的私人资本。这一储备不仅对稳定价格和维护战略自主性具有深远意义，而且对推动美国深海海底矿产（DSM）产业的发展也至关重要。目前，美国国内尚无海底矿产加工或提炼能力，据估计，至少需要5年时间才能建成相关的加工能力。这种滞后性在短期内给深海海底矿产的经济效益带来了挑战，但“金库计划”中设想的储备方案一直是业界倡导的主要解决方案。

这些市场塑造战略远不止美国单方面采取的行动。部长级会议的一项成果是成立了新的资源地缘战略合作论坛（FORGE），作为拜登时代矿产安全伙伴关系的继任机制。该论坛将探索协调一致的政策和项目，以加强多元化、韧性强且安全的关键矿产供应链，力求创建一个免受外部市场干扰的贸易区。目前，各方正在讨论价格底线的协调问题，这将使业界对任何矿产的价值更有信心，这也是有意开采海底矿产的行业参与者关注的另一个关键问题。

结合“美国优先”的总体目标，即向美国企业敞开大门，值得关注接下来可能会出现什么情况，从而降低推进海底矿产产业的准入门槛。

结 论

海底矿产开采（DSM）相关问题仍将充满不确定性，无论是采矿对生态系统和渔业的影响，还是国际海底管理局（ISA）的《采矿规章》是否能在近期完成，抑或是随着技术进步或回收利用，海底矿产的需求预测将如何变化，都存在诸多未知数。FORGE项目或“金库计划”（Project Vault）能否实现其既定目标，以及政府对海底矿产的关注最终能否转化为商业规模的开采，都无法保证。

2月在华盛顿举行的会议表明，美国并非唯一一个寻求重塑世界格局的国家，在这个世界格局中，经济安全等同于国家安全，而获得可靠的关键矿产供应链也关乎二者。在此背景下，可以肯定的是，将矿产资源的开采范围扩大到深渊的努力将会持续下去，而关于深海矿产资源开采的讨论目前也需要在这种背景下进行。

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