论综合行政执法体系与乡镇治理能力提升的二元关系——以某县乡为观察样本

一、概述

县（区）级新建综合行政执法局、乡镇（街道）赋权并新增副科级事业编的综合行政执法队，这是目前新一轮政府机构改革所确立的县域格局。

基于顶层设计的制度思考，乡镇（街道）赋权是为了提升基层社会治理能力，而县（区）级综合行政执法体制改革，则是为了进一步提升行政执法效率，有效解决社会治理综合性与部门职责单一性的问题。

概而言之，乡镇赋权反映了乡镇行政治理的历史变迁，以及国家对乡镇职能职责的定位及要求。从上世纪八十年代初，国家以“法制”作为重构社会秩序的措施。从宪法制定开始，刑民经诉及行政法等，纷纷制定并颁布实施。同时，对于基层社会治理而言，在秩序与规则的二元关系中，乡（镇）政府所享有处罚措施，客观上保障了国家政策得以顺利实施，但也对当事人的权益造成了侵害。随着国家法治化程度的不断深入，乡镇的法外行政处罚权受到了约束及限制，一方面，这是依法治国、依法行政的成就的体现；另一方面，失去行政处罚权的乡镇政府，就犹如失去了獠牙的老虎，而行政处罚正是一种必要的“恶”。

因此，国家重新赋予乡镇行政处罚权，其目的正是要乡镇适时作为，从而有效提升乡镇的社会治理能力。

综合行政执法是部门执法单一性与社会治理综合性的妥协产物。诸如，一个占道经营的烧烤夜市摊，油烟污染属于生态环境、食材卫生属于市场监管、占道经营属于城市管理、食客深夜喝酒扰民属于治安。一个小小的夜市烧烤涉及四家行政执法部门，若是要想治理好烧烤夜市摊问题，就需要四家行政部门联合执法。因此，就出现了构建综合行政执法的呼声，一次行政检查、一次行政处罚、一次行政整改，就能解决一类综合治理问题。

乡镇赋权与县域综合行政执法改革本属于两件事情。然而，在具体实务过程中，在乡镇、县直部门、县综合行政执法局三者关系中，若乡镇缺乏行政处罚权，那乡镇就需要将违法线索移交县级部门，若县级部门的行政调查权被剥离至县综合行政执法局，那么该违法线索的立案调查及行政处罚，就会经历复杂的内部行政程序的流转过程。

于是，这呈现出了综合行政执法体系运作与乡镇治理能力提升的二元关系。

二、行政治理的历史演变

（一）行政权在乡土治理过程中的变化

以1978年十一届三中全会为时间节点，在此后四十余年的时间里，我国基层治理的行政权变迁几经起伏，而这种历史变迁则是乡镇赋权的内在动因或起点。

1.基层权力的的历史变迁

1958年，在农业合作化运动基础上，党中央将农业集体化继续向前推进，8月，中共中央政治局在北戴河召开扩大会议，会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1．2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。

人民公社实行政社合一体制，既是农村政权组织，亦是经济生产组织，并实行供给制和工资装相配合的分配制度。同时，人民公社还推行“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”的劳动组织方式和生活方式。人民公社为三级组织结构，即“人民公社—生产大队—生产队”，决策权归于公社内部的各级党组织，其权力特征体现为一元制混合型。在“人民公社”时期，劳动之余的各种群众批斗会，几乎就成了强制社员遵守秩序的措施，而批斗会的各种体罚则是不受约束的。

1978年，党中央对社会政治经济体制进行全面改革，并从宪法层面“废公社、置乡镇”。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，将人民公社改为乡镇，生产大队改为村民委员会，生产队改为村小组。1987年11月24日，六届全国人大第二十三次会议通过了《村民委员会组织法》，这意味着全国范围内农村政社改革的全面结束。

虽然，农村地区经政社改革之后，“人民公社”形式上完成了“乡镇”行政机构的转变，但由于社会变迁受制于历史惯性的影响，基层政权运行还是呈现出一元制混沌型的特征。

社会治理以结果为导向，而忽视了对相对人的保护。在上世纪八、九十年代，计划生育、林业土地、公余粮征收等，几乎就是农村工作的重点及难点。然而，可以毫不夸张的说，那时候的乡（镇）政府，为了做好计划生育工作，可以把村妇直接拉到计生办就给结扎了；为了刹住盗伐林木的违法行为，可以对盗伐者直接进行体罚、或者是给于罚款；为了催收村民的公余粮，可以组织乡镇干部职工上门去拉村民的粮食。

这种行政权力并非法定赋权，而是基于基层政权的历史演变，而最终形成各方都默认的权力，并呈现出一种野蛮的混沌状态。

2.“法制”的转型与构建

社会秩序的本质体现为法律制度。法律体系所包含的规则与秩序，最终产生并形成了社会制度。对于“人治”社会而言，同意需要法律构建社会秩序，“人治”与“法治”的区别在于，“人治”的权力意志以人为准则，法律仅是工具；“法治”的权力意志以规则为准则，法律不仅是工具，同时还具有独立价值。

1978年11月，在十一届三中全会之后，中共中央开始以“法制”重构社会秩序。全国人大先后制定了，《刑法》（1979年）、《中外合资经营企业法》（1979年）、《刑事诉讼法》（1980年）、《婚姻家庭法》（1980年）、《宪法》（1982年）、《商标法》（1982年）、《专利法》（1984年）、《民法通则》（1986年）、《著作权法》（1990年）、《民事诉讼法》（1991年）等。

与此同时，对于社会治理而言，国家也开始了行政立法工作。先后制定了《水污染防治法》（1984年）、《森林法》（1984年）、《中华人民共和国治安管理处罚条例》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《大气污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《环境保护法》（1989年），《行政诉讼法》（1989年）、《行政复议条例》（1990年）、《行政处罚法》（1996年）等等。

从上世纪八十年代开始，社会秩序的构建以宪法为核心，立法涵盖了国家的政治、经济、文化及行政管理等多领域。正是在此基础之上，1996年10月，中共十四届六中全会首次提出了依法行政的原则；

1999年，国务院召开的全国依法行政工作会议上，出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，其中明确提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事。”

国家对乡镇行政权的约束是一个渐进的过程。首先是在各单行行政法律中，将行政执法权集中于县级行政主管部门；其次是在《行政处罚法》中，明确了行政处罚的主体、种类及程序等。

在依法行政的演化过程中，县级行政主管部门依据部门法，不仅对违法行为具有行政处罚权，而且还纷纷成立了行政执法机构，这就意味着乡镇的行政权力受到了约束。

3、失去獠牙的猛虎

行政处罚作为一种必要的恶，其价值在于矫正失序的秩序。法律构建了规则与秩序，秩序保障社会免于混乱。社会治理的本质是对失序行为的纠正，而对失序违法行为的的惩戒，就成了社会治理必要的恶。

在上世纪八、九十年代，面对国家政策的具体落实，以及底层社会的莽荒状态，个人意志驱动行政权的运行，公权的野蛮运行或是基层治理的唯一途径。正所谓“穷山恶水出刁民”，狡猾、无赖或蛮横，破坏秩序与规则等，正是这个群体的特征，而治刁民又需要酷吏，但酷吏又破坏了法治原则。

与此同时，国家将依法治国作为治国方略，对依法行政的要求在不断提高，以及公民的法治意识也在不断提升，这种社会发展状态本来是一件好事，但对于社会基层治理而言，却又滑向了事态的另外一个方向。基层政府失去了行政处罚权，这意味着社会治理的强制力被削弱，这对于公民权益保障而言是件好事，但对于秩序破坏者而言，这却是一个有利可谋的机会。社会治理的对象是人，说到人就不能脱离人性。对社会规则与秩序的破坏，就意味着获得暴利。

对于基层社会治理而言，就出现了这样一种尴尬的局面。乡镇看得见管不着；县级部门管得着看不见。或者说，这里具体的“管”是指强力的行政处罚权。

（二）综合行政执法从理念到实践

回顾历史，从十八届四中全会开始，国家就开始探索综合行政执法体制改革工作。自各领域的行政法相继颁布实施之后，各行政部门的依法行政与行政执法就相伴而生，而各部门执法机构的名称也是几经变迁。

2015年，中央编办下发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，明确在全国22个省市138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作。之后，国家以顶层制度设计的方式，逐年有序推进综合行政执法体制改革工作。

2018年2月，党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，明确提出“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”。

同年，3月17日。十三届全国人大会第一次会议，审议通过了《国务院机构改革方案》，国务院由26个组成部门构成，这成为了现行政府部门的基本格局。同时，在此次机构改革过程中，涉及新建的部委办局，也重新组建自己的行政执法机构，并自上而下的逐级推进重建执法队伍。

2021年1月22日，十三届全国人大第二十五次会议，修订通过了《行政处罚法》。其中，该法第十八条明确了要建立综合行政执法制度，第二十四条明确了赋予乡镇行政处罚权。

同年，国家颁布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，在法律与政策的双重驱动启动下，县（区）乡（镇）两级展开了围绕乡镇赋权事项清单与一支队伍管执法的综合改革。

因此，在2018年之后，各行政职能部门的执法机构，大多冠以了“综合”行政执法之名。

综合行政执法的本质体现了政府职能部门职责单一性与社会治理对象复杂性之间的矛盾。一方面，政府各职能部门依据管理对象，依法明确了自身的职能职责；另一方面，社会治理对象又呈现复杂多元的特征。于是，对于这类事务的社会治理，基于行政资源、行政效率及行政管理的考虑，综合行政执法就成了最优的选择方式。

基于法治政府及依法行政的前提，行政管理包括了行政执法，而行政执法的本质即是行政管理。具体而言，行政执法又包括行政许可、行政强制、行政检查、行政调查、行政处罚、行政征收（征用）、行政指导等。

目前，乡镇成立了综合行政执法队、县（区）级成立了综合行政执法局，两者的“综合”程度各有不同。就乡镇综合行政执法队而言，乡镇（街道）作为行政执法主体，其“综合”的是行政检查、强制、调查及处罚；就县（区）级综合行政执法局而言，其作为委托执法的主体，其“综合”的是行政调查及行政检查。

（三）权力清单与乡镇赋权

权力清单从概念提出到制度推广，期间大约经历了十年的漫长历程，它是我国微观领域行政控权的具体体现。

假设，政府是“机制—载体—过程”的模型，机制是指法定组织化的职能职责，载体是指公务员个体及群体，而过程则是指各类具体行政行为。那么，三者结合才能做出一个行政行为，而权力清单则是明确机制的权限及过程的种类。行政权的扩展性与侵蚀性，大多时候是因人性而诱发的，而机制与过程的模糊性，又会进一步诱发人性的贪欲性。

2005年5月，河北邯郸开始了权力清单的探索。市长及副市长的行政权力被划定明确；市级机关编制职权目录、绘制职权流程图，并向市民公开。通过构建行政权力公开透明机制，从而使全市的行政权力行使逐步做到行为规范、运行公开、结果公正、监督有力。同年，8月25日。《南方周末》一篇名为“国内首份市长”市长清单””的文章，首次将“权力清单”的概念引入公众视野。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年），关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，在具体的“依法全面履行政府职能”中，明确提出了要“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。2015年3月，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，正式标志着各级政府工作部门开始构建权力清单制度。同年底，中办、国办印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，对于“依法全面履行政府职能”的措施，明确提出了要“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理”。

就云南省而言，于2015年底，基本完成省、州、县、乡四级权责清单的编制和发布工作，较中央规定时限提前一年完成。同时，还将编制完的权责清单进行网站公开。（https://qingdan.ynbb.gov.cn/show_list.html）。2017年10月，省政府印发了《云南省政府工作部门权责清单管理办法》（云政发〔2017〕64号）。

权力清单是政府工作部门的职能职责，根据宏观层面的部门行政法域，细化为微观层面一系列的具体职权（行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等）。例如：云南林业和草原局的权责清单共39项。其中，行政许可19、行政处罚5、行政强制0、行政征收2、行政给付0、行政检查9、行政确认3、行政奖励0、行政裁决0、其他行政权力1。

乡镇赋权的目的是为了提升乡镇治理能力，其本质是行政科层结构的纵向职权配置，使原属于县（区）级的行政处罚权，赋予乡镇具有行使并强化行政处罚权的意志，而综合执法队则是实现行政处罚的专业性保障。

三、县（区）综合行政执法改革

（一）概述

2024年3月，云南省某县综合行政执法局挂牌成立，这标志着该县综合行政执法体制改革的阶段性结束。

在此之前，基于2018年国务院机构改革的背景，各级政府职能部门的执法队伍建设继续得以强化，相继成立了具有独立机构编制的综合行政执法队。县（区）级设综合行政执法大队、市级设综合行政执法支队、省级设综合行政执法总队。

在此次综合行政执法体制改革前，该县共有8支综合行政执法大队,分别是自然资源局的自然资源执法监察大队（2019）、林草局的林草综合行政执法大队（2023）、文旅局的文化市场综合行政执法大队（2024）、农业农村局的农业综合行政执法大队(2023)、市监局的市场监督管理综合行政执法大队（2018），交通局的交通运输综合行政执法大队、生态环保局的生态环境综合行政执法大队、城市管理局的综合行政执法大队。其中，交通运输综合行政执法大队属于市局直管并派驻各县（区），生态环境综合行政执法大队属于市局直管。

根据中央综合行政执法改革的文件要求，此轮综合行政执法改革县（区）级共保留七支综合行政执法大队，其余的综合行政执法大队回归局队合一的执法模式。各省（自治区、直辖市）对保留的综合行政执法大队各有取舍。

就云南省而言，撤销了林草局的林草综合行政执法大队、自然资源局的自然资源执法监察大队，并在原城市管理局的基础上新建综合行政执法局，综合行政执法局下设三支行政执法大队（一大队、二大队、三大队），一大队负责原城市综合管理局的职能职责，二大队派驻自然资源局、三大队派驻林草局，执法大队与派驻单位属委托执法关系。

同时，市场监督管理局撤销综合行政执法大队，回归局队合一的行政执法模式，并在乡镇（街道）市监所设综合行政执法中队。人力资源和社会保障局撤销劳动监察执法大队，并由局机关的内设科室承担劳动监察行政执法。

对于县（区）级综合行政执法局的新建，以及派驻林草、自然资源执法大队的组建，各县（市、区）的路径及方法又各不相同。在编办核定派驻执法大队的编制后，林草、自然资源局与综合行政执法局又因双方利益博弈，决定划给综合行政执法局的人员及编制数。

就某县而言，综合行政执法局二大队编制7人，自然资源局连人带编划给其3人；综合行政执法局三大队编制5人，林草局连人带编划给其2人。大队长属于副科级干部，由组织部配备并兼任派驻单位的副职领导。同时，综合行政执法局负责派驻执法大队的人事及工资，而派驻单位则负责派驻执法大队的考核及办案保障。

（二）综合行政执法改革的法理分析

1.县域行政职权的横向配置

基于权力清单及职权配置的视角，本轮县级综合行政执法改革的本质，是部门职责的再次横向配置。

基于依法行政的前提，对于社会治理而言，行政管理的措施包括了行政执法，而行政执法的本质即是行政管理。同时，行政执法又包括系列具体的行政职权，诸如行政许可、行政确认、行政检查、行政调查、行政强制（措施、执行）、行政处罚等。

以林业行政管理为例：

在上世纪八、九十年代，县级林业行政的执法权，几乎享有全部的行政执法权。临时占用林地、林木采伐、木材运输等审批事项属于林业行政许可；森林更新验收合格证核发、颁发林权证属于林业行政确认；林业局所属的森林公安享有涉林的行政及刑事调查权；林场工人的日常护林巡查则属于行政检查；县级林业部门对违反《森林法》的行为享有行政处罚权。

在此之前的历次机构改革过程中，县级林业行政部分职权已被逐渐剥离。首先是森林公安整体划转到公安部实行统一领导管理，其次是林业行政许可权划归到了行政审批局，再次是林业行政确认划归到了自然资源不动产登记中心。

本轮综合行政执法体制改革，撤销了林草局的林草综合行政执法大队，新成立的综合行政执法局下设林草行政执法大队，并派驻到林草局接受派驻单位的委托执法，其本质是赋予了综合行政执法局对涉林违法行为的行政检查权及调查权，同时又弱化了林业行政的行政执法调查权。

因此，经过本轮综合行政执法体制改革，林业行政职权再次发生横向配置，县级林草局的行政调查权被弱化，行政职权仅包括行政管理、行政检查、立案决定、行政处罚决定、刑事移送决定。同时，县级综合行政执法局的职权得到加强，因此而具备了涉林的行政检查权、行政调查权及行政处罚建议权等。同理，县级综合行政执法局还获得了涉矿产资源的行政检查权、行政调查权及行政处罚建议权。

2.综合行政执法办案程序及路径

关于县级综合行政执法改革，其本质是行政职权的横向配置，这种配置不仅增加了行政执法主体，且各执法主体的履职权限不一，这又会改变原行政执法办案程序。

（1）执法主体

林草局、自然资源局与综合行政执法局，三者都成为了行政执法主体。根据《行政处罚法》、《云南省行政执法程序规定》的规定，林草局、自然资源局与综合行政执法局属于委托执法关系。

法律法规授权执法与行政机关委托执法的区别在于，授权执法可以被授权的组织，作为行政复议及诉讼的被告，而委托执法则由原委托行政机关，作为行政复议及诉讼的被告。

（2）职责权限

林草局、自然资源局与综合行政执法局属委托执法关系，且林草局、自然资源局要承担这种委托执法的后果，而这也就决定了两者之间的职权边界。

行政执法程序可概括为：行政许可—（管理）— 行政检查—（线索）—（立案）— 行政调查— 行政强制措施— 行政听证— （法制审核）— （决定）— 行政处罚— 行政强制执行。在综合行政执法关系中，委托的核心职权是行政调查，延伸职权则是行政检查。确切而言，综合性行政检查正是综合行政执法改革所要实现的核心价值。

虽然，综合行政执法局履职涉林草、矿产资源的行政检查、调查权，但在委托执法关系中，委托事项不是对原行政机关的职权剥离。因此，林草、自然资源局仍具有行政检查权及行政调查权。

（3）执法程序

林草、自然资源局与综合行政执法局均属于政府组成部门，双方属于行政机关委托执法关系，而综合行政执法局与派驻执法大队则是内部隶属关系。鉴于行政执法职权的横向配置，在行政执法程序过程中，受委托行政机关仅履职行政调查权，而原委托行政机关则履职立案决定、处罚决定等完整的行政执法权。

同时，在综合行政执法程序中，还形成了“双监督、双审核、双听证”的局面。派驻执法队的行政调查不仅要受综合行政执法局的监督，同时还要受原行政委托机关法制科室的监督；调查结论及拟行政处罚意见不仅要受综合行政执法局的法制审核，同时还要受原行政委托机关的法制审核；当事人不仅可以向综合行政执法局申请行政听证，同时还可以向原行政委托机关申请行政听证。

（三）存在的问题及反思

在城市管理局的基础上新建综合行政执法局，林草、自然资源局撤销行政执法队，并将人员及编制划入综合行政执法局。综合行政执法局下设三支行政执法大队，分别承担原城市管理局、自然资源执法监察大队、林草综合行政执法大队的职能职责。同时，综合行政执法局负责派驻执法大队的人事及工资，而派驻单位负责派驻执法大队的考核及办案保障。

概而言之，某县综合行政执法局的组建及运作模式，该模式不完全归纳存在以下问题：

1.新建机构缺乏内部职权整合

综合行政执法改革，不能简单视为是职能叠加，其本质是部门职权的横向配置，以及这种职权综合行使，所要实现提升行政效率的目的。目前，综合行政执法局对城市管理具有行政处罚权，对涉林草、涉矿产资源类仅具有委托的行政调查权，而两者又分别属于不同的行政执法程序。

具体而言，综合行政执法局缺乏以下整合：（1）缺乏综合性行政执法检查的整合。行政检查是行政调查的延伸职权，虽然原行政委托机关具有立案决定权，但林草、自然资源及城市管理等，通过综合高效的执法检查发现违法线索，这是综合行政执法改革的价值所在。同时，亦是综合行政执法改革的成败之所在。（2）缺乏法制机构对执法决定统一审核的整合。综合行政执法局下设三个行政执法大队，一大队对城市管理具有行政处罚权，二、三大队对涉林草及矿产资源具有行政调查权，但它们均属于综合行政执法局的内设机构。因此，它们所作出的各项行政执法决定，应统一接受内部法制科室的审核监督。

2.缺乏综合行政执法程序程序规定

县级综合行政执法改革的本质是部门职权的横向配置。具体而言，在林草局、自然资源局、综合行政执法局之间，各行政执法主体的职责权限，执法案件在跨部门之间程序规范，当事人在不同阶段的权利救济等，这些都需要进一步的明确规定。

3.换马甲式的改革不利于新机构的长期发展

在行政机关委托执法关系中，原委托机关与受委托机关均属于独立的法定主体，受委托行政机关独立完成委托事项，原行政委托机关承担委托事项的后果。这里的“独立”具体是指，内部执法人员管理的独立、办案工作经费保障的独立。

目前，某县综合行政执法改革方案的设计，综合行政执法局仅负责人事与工资，执法办案经费仅工作考核由派驻单位负责。这种制度改革设计合理却不合法，并导致以下两方面的不利后果：其一、派驻行政执法大队缺乏办案经费保障；其二、派驻行政执法大队人心浮动不利于队伍稳定。

综合行政执法局的委托事项是行政检查及行政调查。调查取证具体包括了询问、勘验检查、抽样调查、鉴定等，这些工作都需要办案经费予以保障，而委托第三方法定机构进行鉴定，又大额支出的办案经费之一。

同时，综合行政执法局放弃对派驻执法大队的管理，执法队员的业绩考核不仅挤占了派驻单位的优秀名额，而且还阻碍执法队员推荐提拔的晋升渠道。在具体办案过程中，派驻执法队员与派驻单位法制人员共同办案，会因公务之家不同单位的报账系统而出现不同待遇。上述诸多细节所汇集成的不利因素，最终都可能影响派驻执法队的士气及工作积极性。

改革并非是简单的“换马甲”，问题阻碍发展是改革的动因之一。如果说，改革不仅没能解决问题，反而制造了更多的问题，那这种改革无疑是失败的。

此轮综合行政执法改革正处于成功与失败的叠加状态。综合执法改革的重点并非是委托行政调查，而是多部门综合性的委托行政执法检查，这种综合行政检查能提高政府的行政效率、优化行政资源等。同时，若是缺乏综合行政执法办案规程的衔接，委托行政调查所产生的诸多不利问题，其工作成效反而不及原行政机构的直接调查。

因此，对于本次县级综合行政执法改革而言，改革的价值及效用未被充分发挥，而改革所产生不利因素又未及时消除，那这场综合行政执法改革可谓是期间堪忧！

四、乡（镇）治理能力的重构

在我国现行行政科层结构中，乡镇（街道）则是行政权结构的末梢。乡镇（街道）既是末梢、亦是基石，正所谓“郡县治，天下安”，而这也正是乡镇治理的重要性。

在社会法制构建过程中，行政权的乡土治理历经演变。一方面，行政处罚权集中于县级行政职能部门；另一方面，乡镇的处罚措施又处于法外行使状态。行政处罚作为一种必要的恶，其不仅是对已然的惩戒及纠正，而且还是对未然的威慑，使公民的行为处于法律秩序范畴之内。

因此，乡镇赋权与组建乡镇综合行政执法队，其目的正是在于提升乡镇（街道）的社会治理能力。

（一）乡镇赋权与职权纵向配置

基于提升乡镇治理能力的需要，2021年1月22日，《行政处罚法》经十三届全国人大第二十五次会议修订，新增了“县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。在此之前，自省级以降的各级政府部门，基本已经完成了权力清单的编制工作，而乡镇赋权的本质正是职权的纵向配置。

就云南省而言，在2015年底，省委编办就完成省、州、县、乡四级权责清单的编制及公开工作。权力清单是政府工作部门的职能职责，根据宏观层面的部门行政法域，细化为微观层面的系列具体职权，具体又包括：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等。

正是基于行政权责事项清单的基础，使法治政府建设打开了微观层面的探索与实践，而之后的《行政执法事项清单》、《乡镇（街道）赋权事项清单》、《乡镇（街道）履职事项清单》，才能在此基础上实现并完成。

在纵向的政府科层结构中，分为“中央—省—市—县—乡”，每级的职权配置都是不一样的。一般而言，在2021年之前，行政许可多集中在省、市两级，行政检查多集中在县、乡两级，而行政处罚则集中在县级。

2023年3月17日，云南省政府公布了《云南省乡镇（街道）行政职权基本目录（2023年版）》、《云南省赋予乡镇（街道）部分县级行政职权指导目录（2023年版）》（以下简称《行政职权基本目录》、《行政赋权指导目录》）。其中，《行政职权基本目录》共计86项，首次明确了乡镇（街道）的法定职责。《行政赋权指导目录》（2023）共计142项，为乡镇（街道）根据实际需要可自选的行政职权，行政许可3项、行政给付2项、其它行政权力1项、行政处罚138项。

同年7月，云南某县编制了《某县乡镇（街道）行政职权基本目录》（2023）、《某县赋予乡镇（街道）部分区级行政职权》（2023）（以下简称“基本目录”“赋权目录”）。其中，“基本目录”86项（行政许可5项、行政处罚9项、行政检查7项、行政强制6项、行政确认3项、行政裁决3项、行政给付8项、其它行政权力45项），“赋权目录”104项（均是县级行政处罚）。2024年，该县委编办对赋权目录进行了动态调整，大部分下放的行政处罚权，再次收回至县级各政府工作部门。

2025年7月，该县又编制了《乡镇（街道）履行职责事项清单》，具体包括“基本履职事项清单”、“配合履职事项清单”。从“权责事项清单”到“乡镇（街道）赋权事项清单”，从“乡镇（街道）行政职权基本目录”到“乡镇（街道）履职事项清单”，而“乡镇（街道）履职事项清单”具体又包括行政许可、行政检查、行政确认及行政处罚等，而这些又属于“行政执法事项清单”的内容。

综上所述，乡镇赋权赋的是行政处罚权，从县级政府工作部门到乡镇，其本质是职权的纵向配置。同时，乡镇（街道）职权配置与乡镇（街道）机构改革互为表里，以行政处罚权提升乡镇社会治理综合能力，并以履职事项清单杜绝乡镇政府的不作为与乱作为。

（二）乡镇行政机关的变迁

1.从“七站八所”到“五办两中心一队”

自1978年，党中央对社会政治经济体制进行全面改革，并从宪法层面“废公社、置乡镇”。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，将人民公社改为乡镇，生产大队改为村民委员会，生产队改为村小组。1987年11月24日，六届全国人大第二十三次会议通过了《村民委员会组织法》，这意味着全国范围内农村政社改革的全面结束。

“条块结构”是我国行政体制结构的特征。“条”是指单行政府职能部门系列，“块”是指各级政府的统一行政管理。在上世纪八、九十年代，基层社会治理与乡镇政府的机构设置，同样体现了“条块结合”的体制特征。

具体而言，乡镇的行政机构主要有以下三类：其一、乡镇直属事业站（所），如农机站、水务所、城建所、计生办、文化站、民政所、劳保所、经管站、客运站等；其二、县直部门与乡镇双重管理的站（所），如司法所、土管所、财政所、粮管所、派出所、林业站、卫生院等，这些机构大多属于县级部门的派出机构；其三、“条条管理”的机构，如税务分局（所）、邮政所、供电所、工商所、信用社等，这些机构又称为垂直管理部门。

“七站八所”是虚指、或是对乡镇职能部门的概称，它是“条块结合”管理体制对乡镇治理的体现。大约从2018年开始，中央开始酝酿一场关于提升基层综合治理能力的改革，标志性事件为“两意见一法律”对制度的构建，即《发关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（2019年）、《行政处罚法》（2021年）、《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年）。“积极推进基层综合行政执法改革”。“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。增强乡镇（街道）行政执行能力。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。

最终，在本轮乡镇机构改革过程中，形成了“五办两中心一队”的格局。“五办”是乡镇的机关内设机构，“两中心一队”是乡镇下属的事业单位。“五办”是指党政综合办、基层党建办、经济发展办、社会事务办、平安法治办等，“两中心”是指农业农村发展服务中心、党群服务中心，“一队”是指综合行政执法队。其中，农、林、水、畜并入了农业农村发展中心，民政、劳动保障并入社会事务办，综治、信访、维稳归入平安法治办，文化归入党群服务中心，自然资源所等作为派出机构由县局直管。

在乡镇的“七站八所”时代，行政处罚权集中在县级政府工作部门，但乡镇政府仍具有行政管理职能，具体包括了许可、检查、监督、给付等。当乡镇进入行政处罚赋权时代，乡镇不仅获得了部分行政处罚权，而且还新增了综合行政执法队，其目的正是以机制保障行政调查的专业性，并最终实现对违法行为的行政处罚。

2.乡镇综合行政执法队的演变

乡镇综合行政执法队的成立，经历了一个缓慢演化的过程，机制或体制的阶段性变革，都不可能是一蹴而就的事情。

从十八大（2012年）开始，国家就开始着力加强城乡消防规划、公共消防设施、消防安全管理组织网络和灭火救援力量体系建设，计划到2020年城镇公共消防设施基本达标。从党的决策到政府的意见，从国务院到公安部，再从公安部到各省（自治区、直辖市），各级政府依次推动公共消防体系建设。

2018年3月，云南省政府办公室印发了《关于进一步加强政府专职消防队伍建设的实施意见》，明确了我省政府专职消防队建设的路径、方法及保障等，乡镇（街道）按照“一队一站”的要求进行构建。“队”即是指乡镇(街道)专职消防队，其主要承担辖区火灾扑救、综合应急救援等工作，并按要求参与其他防灾减灾救灾任务。“站”是指乡镇(街道)消防工作站，主要承担乡镇(街道)消防安全委员会办公室职责，负责辖区防火检查巡查、消防宣传和教育培训等工作，通过依法授权或委托方式明确承担的消防行政执法事项，指导督促辖区行政村、社区开展消防工作。同时，专职消防队的队长由乡镇事业编人员担任，队员以合同形式向社会进行公开招聘。

乡镇机制在实际运行过程中，乡镇消防工作站与乡镇政府专职消防队属于“一套人马两块牌子”。对于乡（镇）政府专职消防队而言，乡（镇）政府负责人员招聘及日常管理，而县（区）消防大队则负责工作经费、业务培训及战备管理。

2019年初，中办、国办联合印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，并明确提出了“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”

在此背景之下，中央文件要求被逐级贯彻落实，而乡镇（街道）亦开始了综合执法工作的探索，具体包括机构设置、成员组成及工作内容等。各乡镇（街道）根据制定的“三定”方案，将综合执法队设置为股所级的事业编制机构，综合执法队设队长一名、队员由林草、水务、农业等站所的工作人员组成，日常工作模式为综合执法队配合林草、水务、农业等联合开展工作。

在乡镇（街道）“一站一队”建设过程中，乡镇（街道）“一支队伍管执法”也正式启动。在具体实践过程中，被安置到乡镇工作的退役军人，似乎更适合专职消防队及综合执法队的工作，于是两队的队长人选也会有一定的重合，而综合执法队也会加挂“一队一站”的牌子。

在本轮 “五办两中心一队”的省级机构改革之前，曲靖市还举行过一次“两办五中心”的市级机构改革。在那次市级机构改革过程中，还成立了应急服务中心，主要负责安监站的工作内容。因此，曲靖市各县市区乡镇的综合行政执法队，不仅继承了之前的综合执法队，而且还吸收了应急服务中心的职能职责。

在“五办两中心一队”的机构改革中，综合行政执法队属于乡镇（街道）下属的副科级事业单位，县委编办核定了具体的人员编制数额。同时，乡镇（街道）将成员名单报区委编办备案。

3.“五办两中心”与“一队”

对于本次乡镇机构改革而言，“五办两中心一队”基本是云南省的统一机构设置。“五办”是乡镇（街道）的党政内设机构，“两中心一队”是乡镇下属的副科级事业单位。

以职权细化为标准，“五办两中心”与“一队”的关系，是行政管理与行政执法的关系。确切而言，基于依法行政及法治政府建设的前提，行政执法的本质即是行政管理，而行政管理的措施及方式则包涵了行政执法。行政执法具体又包括了系列职权，行政许可、行政确认、行政给付、行政指导、行政奖励、行政征收、行政检查、行政调查、行政处罚、行政裁决等。

“五办两中心”与“一队”属于行政管理与行政执法的关系，在这组关系中行政执法属狭义定义，具体职权是指行政检查、行政调查；而行政管理则是指行政许可、行政确认、行政给付、行政指导、行政检查、行政奖励等。注意了，行政检查是两者定义的重合部分，而行政检查的本质既是管理的监督、审核，亦是启动行政调查程序的线索发现。

从乡镇治理的“七站八所”时代开始，乡镇政府行政管理的具体职权，基本就行政许可、行政确认、行政给付、行政指导、行政检查、行政奖励等；同时，还有一些法外的行政处罚措施及手段。在乡镇赋权时代，又新增了综合行政执法队，其目的是以机构保障行政调查的法定性、专业性及稳定性，并最终实现乡镇对违法行为的行政处罚。

（三）存在的问题及反思

1.对综合行政执法与乡镇赋权缺乏明确认知。

（1）正向价值。新建乡镇综合行政执法队与乡镇赋权行政处罚俱为一体，而落实乡镇（街道）对违法行为的行政处罚措施，其目的在于强化并提升乡镇（街道）的社会治理能力水平。

（2）反向误区。目前，对乡镇机构改革及赋权，均存在认识不清或模糊误区，乡镇综合行政执法队仿佛成了箩筐，什么事务或职能职责都可以往里装，这反而冲淡了最核心的职权——行政调查；同时，法定的行政处罚成了烫手山药，各乡镇（街道）纷纷避之不及。对于违法行为及现象，要么视而不见懒政不作为，要么迷恋法外处罚的饮鸩止渴。

2.综合行政执法队内部存在诸多问题。

乡镇（街道）综合行政执法队的构建就存在诸多问题，而这些问题又直接影响综合行政执法队的运作及效率，具体表现为编制、待遇与工作积极性的困境。

综合行政执法队为事业编制，县委编办核定了队伍的编制人数，而乡镇也将队员名单报其备案，但综合行政执法队人岗分离的现象却很普遍，人员流动性较大影响到了综合行政执法队的长远建设。

乡镇政府工作人员分为行政编制与事业编制两类，行政编“走”的事级别、事业编“走”的事职称，级别与职称所代表的是现实的工资收入。事业编制职级晋升分为三等（初职、中职、高职）十三级（13级—1级），并根据专业不同具体分为农业类、建筑类、经济类、安全工程类等，而每个类别的职级晋升条件及难易程度又不一样。

区委编办核定各乡镇行政编与事业编的总人数，各乡镇自由决定并统筹这些人员的配置及使用。其中，农业类的晋升名额较多，并以评考结合为主要方式。目前，乡镇综合执法队的职称晋升，只能晋消费安全工程、注册安全工程、环保工程等，这些职称晋升都需要通过考试，相对来说就比较的困难。并且，中职进高职需要科研成果工作业绩等，而综合行政执法却很难做出成绩的，但相对于农业及水务而言就比较容易多了。

虽然，乡镇综合行政执法有机构、有编制、有人员，而且各乡镇通过执法资格考试的人数也在逐年增加，但具体从事该工作的人员却比较少，大部分乡镇干部职工都愿意从事该工作。

乡镇每年都会接纳部分退役军人，他们的职业素养比较适合该工作，此前综合执法队长职务多由这类人员担任，但综合执法升级为副科级事业编之后，队长的任职条件就需要专技科中职以上，而退役军人则属于事业编的工期岗。一方面，专技岗中职的职工还想进高职，不愿意担任综合执法队长一职，而止步于事业编管理九级的工资待遇；另一方面，适合从事综合行政执法工作的退役军人，又因为身份受限而无望升任队长一职，这又会影响其工作的积极性与专业性。此外，乡镇行政编的公务员更不愿意到综合行政执法队工作，这与党政办、党建办等核心部门相比较，综合行政执法队自己是没有什么晋升机会的部门。

综述，乡镇综合行政执法队的人员编制、工资待遇与工作积极性等因素，它将是困扰乡镇综合行政执法效率提升的微观核心要素。

3.乡镇主官对乡镇机构改革缺乏明确认知。

基于乡镇行政治理的历史变迁，中央此番对乡镇改革的目的非常明确，既要持续深化法治建设，又提升基层社会治理能力，而且还要保障公民的合法权益。

机构改革与乡镇赋权俱为一体，但两者又分属于不同的体系或领域，若两者未能有效结合并实际运作，就无法发挥机构改革的目的。要实现基层社会治理能力有效提升的目的，就需要充分发挥火车头的带动效应，若仅凭小马拉大车式改革推进，不仅小马拉不动大车，还可能是活活累死，最终落得一个马死车毁的下场。

或者说，乡镇主官（书记、乡镇长）正是这列火车的头，而乡镇综合行政执法队则是这匹小马，要切实提升基层社会治理能力的提升，既需要乡镇主官的火车头带动，亦需要综合行政执法队的快马加鞭。

五、县乡综合行政执法机制的运行

基于县级部门职权的横行配置，以及科层职权的纵向配置，部分行政执法案件在县乡两级的程序流转，构建了县乡综合行政执法的运行机制。

（一）乡镇、县直部门与综合行政执法局

（1）乡镇内部机构的配合与衔接。

在乡镇（街道）的内部机构中，“五办两中心”履行行政管理职权， “一队”履行狭义的行政执法职权，而行政检查则是两者的配合与衔接。对于行政管理而言，行政检查是对许可、确认及给付的监督核实；对于狭义的行政执法而言，行政检查则是违法线索的发现，进而对其启动行政调查程序，并最终实现对违法行为的行政处罚。

因此，在乡镇（街道）的内部机构中，行政检查既是两者的工作交集，亦是两者的工作衔接与配合。

（2）乡镇与县直部门的线索移送。

在社会基层治理过程中，若“两中心”在监管过程中，发现了违法线索之后，将其移交综合行政执法队，进而启动行政调查程序。若乡镇不具备行政处罚权，那乡镇就要将该线索及前期调查，及时移送县级政府工作部门，并形成县乡两级的线索移送关系。

（3）县直部门与综合行政执法局。

所涉县级综合行政执法改革的林草与自然资源，其与综合行政执法局属于委托执法关系。前者收到乡镇移送的违法线索及前期调查之后，经内部审核并决定是否予以立案调查。若决定需要立案调查，前者书面函告综合行政执法局，后者即责令派驻执法大队开展调查工作。派驻执法大队将调查结论及拟处罚意见，报综合行政执法局进行法制审核，并由其将调查结论及拟处罚意见函告林草或自然资源局，由林草或自然资源局决定是否予以行政处罚。同时，将行政处罚决定函告涉事乡镇。

（4）司法行政的行政执法监督。

根据《行政执法监督条例》（2025年）的相关规定，县级司法行政部门代表本级政府承担行政执法监督具体事务，负责实施行政执法监督工作，而行政执法监督的目的正是为了保障县乡综合行政执法机制的顺畅运行。

（二）乡镇综合行政执法队与县综合行政执法局

确切而言，乡镇综合行政执法队与县综合行政执法局并无行政隶属关系，但存在罚没收入的业务指导与监督的工作关系，而这种业务指导与监督又使县域综合行政执法机制的内部关系趋于紧密。

对于乡镇赋权而言，行政处罚包括了罚款种类，而其缴纳罚款的渠道是，乡镇需要用县综合行政执法局的预算单位代码，才能把罚没款项直接缴入国库。因此，县乡两级罚没款收缴机制实行两层监管，县财政局监管县综合行政执法局，县综合行政执法局监管乡镇综合行政执法队。

同时，乡镇综合行政执法队需要固定业务人员，这样才能保障罚款缴纳工作的顺利开展。

六、目标、反思与深化

（一）目标与反思

综合执法体制改革与乡镇赋权等，可概括为县域治理模式的变革。宏观分析，其本质是县级部门职权的横向配置与县乡科层职权的纵向配置，从而实现优化行政资源、提升行政效率的价值；微观分析，其本质是强化乡土公权意志，进而提升乡镇社会治理能力。基于历史维度观察，此番县域治理模式的变革，它是行政权基层治理的演化过程，随着问题、要素、措施及策略等的变化，而以一种螺旋上升的状态推动社会发展。

同时，此番县域治理模式的变革，同样延续了自上而下的模式，这种变革模式优缺不一。优点是顶层设计全局统筹，自上而下以行政权推动，变革以实施方案预定完成；缺点是底层普遍缺乏政治悟性，缺乏对变革的敏锐感知，于是就出现了“换马甲”、“照葫芦画瓢”的现象。中国式的改革既需要顶层设计，但在逐级具体执行过程中，同样需要配套的行政资源，予以保障顶层设计的目标能预期实现，而不至于是被动应付或交差了事。

出现“换马甲”、“照葫芦画瓢”，或者是乡镇赋权回流等现象，问题的关键在于缺乏行政资源的保障，这种行政资源并不仅限于财政，而是基于此番改革的理论探索、不断完善的机制调整、以及人才储备的适时更替。

或者说，此番县域治理模式变革，正处于成功与失败的叠加状态，而关键就在于行政资源对变革的保障。

（二）深化的措施及构想

关于深化的措施及构想，可以分为条块与制度两个维度，条块是微观层面对涉事各机构的职能完善，制度是宏观层面对县域制度的细化构建。

1.制度层面的措施及构想

（1）制定《县级综合行政执法办案规程》、《乡镇（街道）综合行政执法办案规程》。解决规范综合执法办案过程中的规范性、明确性、衔接性、配合性等问题，这两件办案规程可制定为行政规范性文件，在县（区）级层面即可制度并实施，但关键难点在于有没有能力写出来。

（2）制定事业编制综合行政执法的职称晋升路径。乡镇（街道）综合行政执法队属于事业编，这就涉及到定岗晋职的问题，待遇有了保障人心才能安定，最终才能发挥工作积极性。目前，综合行政执法只能以消费安全工程、注册安全工程、环保工程等晋职场，这种晋职设计不具有科学性及实践性。

就云南省而言，全省职称评审专业目录（2024版）共28个系列、442个专业。目前，虽然有公共法律服务的系列，但这仅限于公证处的公证员。因此，基于乡镇综合行政执法队的长远发展，应当不断完善公共法律服务系列的专业，并将综合行政执法队员囊括进来。然而，市级对此无权限设定，需要省级的顶层设计。

（3）制定科学合理的政绩考核与法治督察。乡镇赋权与新建综合行政执法队，其改革目的是有效提升乡镇治理能力，乡镇主官（书记、乡镇长）是核心的责任关键，政绩考核决定主官的职务晋升、法治督察评估机制运行效能，而乡镇主官进取意识、责任意识及政治悟性等，这也正是关乎此番改革成败的行政资源保障。这两项考核指标，县委组织部、县（区）司法局就能完成了。

2.条块层面的措施及构想

（1）县级综合行政执法局

综合行政执法局需要重新整合内部职能，并明确符合部门职能职责的工作模式，若还停留在城市综合管理局的思考及工作模式，那此番综合行政执法改革期间堪忧。

其一、整合综合行政执法局的内部职能，强化对派驻执法大队行政调查结论的内部法制审核，并以局机关的名义向委托机关函送拟行政处罚建议。

其二、综合行政执法局强化对派驻执法大队办案经费的保障，以及对派驻执法大队队员的考核监督，保障工作条件、稳定队员思想、创造有利工作环境，才能调动派驻执法队的工作积极性。

其三、综合行政执法局的委托执法事项是行政调查，但综合行政执法改革的价值却是行政检查，或者说是综合性的行政检查。通过综合性的行政检查发现问题线索从而提升行政效率。

在此之前，林草、资源资源局都有传统的行政检查模式，这是其实现有效行政管理的措施及手段。于是，综合行政执法局如何创新行政检查模式，证明该机构存在之必要性就成了生存关键。

目前，综合行政执法局在原城市综合管理局的基础上，几乎都建成了指挥调度中心，而林草、自然资源都已普遍使用卫片执法检查，那么综合行政执法局如何利用科技手段，通过综合性的行政检查及监管措施并主动发现违法线索，或许这才是综合行政执法局存在的必要性与合理性。

（2）林草、自然资源局

在县级综合行政执法改革关系中，林草、自然资源局与综合行政执法局是委托执法关系，委托事项是行政调查及行政检查，但委托并不等于放弃此项职权，或者是弱化行政管理权。林草、自然资源局不仅要做好线索移送的立案决定及行政处罚决定，而且还要对委托行政调查负责，对派驻行政执法大队的行政调查，予以工作指导、监督及法制审核，而这些内容则属于《县级综合行政执法办案规程》的范畴了。

（3）乡镇（街道）

乡镇综合行政执法队的队伍建设，具体包括业务能力、办案水平及工作态度等。最终，这些要素的叠加影响着机制的职能发挥。

其一、综合行政执法队的队长人选。

目前，乡镇综合行政执法为副科级事业编制，而队长则属于事业编管理岗（副科）九级。之前，综合执法队仅为股所级，队长职务多由退役安置的退伍军人担任。退伍军人的综合素质适合该岗位，但他们的身份仅是事业编工勤岗，而乡镇执法队升级为事业编副科之后，专技岗中职以上才有资格担任队长职务。于是，就人为制造了这样尴尬的局面。一方面，专技岗中职的乡镇干部，大多还想进一步晋高职，转为管理岗后就断了晋高职的路，且这部分同志的年龄大多接近五十岁。因此，专技岗的同志大多是不愿意担任执法队长的职务。另一方面，部分有能力、有意愿、想干事的退伍军人，却因为身份限制无法担任综合行政执法队长一职，这是乡镇行政人力资源的错配与浪费。其结果就是，想要干事的无职位，想要待遇的无进路，这种制度设计明显违反人性。

乡镇综合行政执法队属于改革创新机制，其队长人选的关键在于法律素养、综合业务能力及干事创业的积极性与开拓性，若是因循守旧按部就班的配备队长人选，其结局也躲不过新瓶装旧酒的命运，而这也是影响改革成败的行政资源要素了。

其二、综合行政执法队稳定的队员结构。

行政执法办案能力的提升，其本质是经验的累积过程，而队员的稳定性就显得尤为重要，这其中包括了办案人员的固定性、日常工作具体业务人员的固定性，人员经常流动又缺乏具体工作的交接，或许连罚款开票工作都无法完成。

其三、综合行政执法队办案能力的提升。

综合行政执法队办案能力是指行政调查能力，具体是指询问、现场勘验检查、鉴定等调查取证能力，其直接关系后续的行政处罚决定等。办案能力提升是学习、培训及实践的过程及统一。

其四、综合行政执法办案的装备保障。

根据《行政处罚法》、《行政执法监督条例》、《云南省行政执法程序规定》等，对行政执法程序提出了明确的要求，而要实现这些要求即是执法办案的装备保障了。

具体而言，这些装备保障包括以下内容：规范化的办案场所，保障询问过程的全记录；随身携带的执法记录仪，保障执法过程的全记录；明确的办案经费，保障外出调查取证、物证鉴定等能顺利开展。

（4）县区司法局

根据《行政执法监督条例》、《云南省行政执法程序规定》等，司法行政部门代表政府对各部门的行政执法予以监督，其中也包括了对县乡两级的综合行政执法予以监督。

司法局行政执法监督的价值，在于保障行政执法体系的通畅运行，要实现这种通畅运行的价值目标，就需要持续不断的深入观察分析，着力难点、疏通堵点、消除痛点、降温热点，最终实现整个行政执法机制平稳顺畅运行的价值目的

六、后记

县乡社会治理正经历一场自上而下的改革，行政职权在横向与纵向两个维度重新配置，它反映了行政权在乡土治理过程中的历史演变。

目前，这场县乡治理改革处于发轫之初，并处于一种二元成败的叠加状态，并非周密的顶层设计就决定了变革的成功，而是逐级改革过程中的行政资源配置，以微观力量决定了宏观的发展方向。行政资源不仅仅局限于财政资金，它还包括了理论分析、人才培养、机制构建、职权发挥等。

陈浩 记于知止堂上

2026年2月21日