粤港澳大湾区新建城际铁路会被暂停审批吗？

2025年12月18日，国家发改委印发了《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》的通知。为落实基础设施建设要适度超前、不能过度超前的要求，构建布局合理、便捷高效、经济适用的城际轨道交通网络，推动城市群高质量一体化发展，国家发改委就推进城际铁路健康可持续发展提出十二条意见。

与此密切相关的是，目前粤港澳大湾区有多条城际铁路正处于前期推进中，包括南珠中城际香山至拱北段、深南中城际、深港西部快线、深惠城际惠州段、广佛江珠城际、肇顺南城际等线路。这些项目能否继续推进、能否有机会获批，就要看看是否符合《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》的原则了。

十二条意见中最为直接的要求就是关于新建城际线路的预测客流量，然后线路开通运营后的实际客流表现将直接作为未来新建线路的主要审批依据。其中主题为“严格标准条件”的第四条意见中提到：新建城际铁路近期双向客流密度不低于 1500万人次/年。也就是约4万人次/天。

目前粤港澳大湾区运营中的城际铁路有广清城际、广州东环城际、广肇城际、广惠城际、穗深城际、琶莲城际等6条线路（另外的广深城际、广珠城际已深度融入国家高铁网，并不是真正意义的城际铁路）。所以这6条城际铁路的客运表现直接影响到还处于前期工作线路的审批前景。

粤港澳大湾区这6条城际线路没有公布过具体年度客流信息，但从运营方广东城际发布的一些节假日客流信息以及广州地铁的年报可以推算出大致的客流表现。

据广东城际信息，2024年4月3日，4条城际线路共计发送旅客79729人次，其中，广清、广州东环城际28742人次；接管不久的佛肇、莞惠城际分别为12823人次、38164人次。很明显，在这个时间点，所有线路都无法达到日均4万人次/天的客流量。

2024年5月26日，广佛南环城际开通并与佛肇城际合并为广肇城际运营，佛莞城际开通并与莞惠城际合并为广惠城际运营。

2025年9月29日，广州东环城际番禺至白云机场北段、琶莲城际、广惠城际小金口至惠州北段开通运营。至此，粤港澳大湾区这6条城际线路由线状布局提升为网状布局。

2025年12月31日，广清城际、广州东环城际、广肇城际、广惠城际、穗深城际、琶莲城际共发送旅客25.36万人次。其中，广惠、广肇城际发送旅客17.53万人次，广清、广州东环和琶莲城际均刷新单日旅客发送量历史纪录，分别达2.98万人次、4.29万人次和0.55万人次。广清、广州东环和琶莲城际的客流量肯定是不达标的。

广惠、广肇城际看似客流量挺多的，实则不然，广惠、广肇城际实际上是包含了5条线路（佛肇、广佛南环、佛莞、莞惠及北延段），平均下来每条线路的客流量约为3.5万人次。

整体来说，粤港澳大湾区运营中的城际铁路广清城际、广州东环城际、广肇城际、广惠城际、穗深城际、琶莲城际等6条线路的客流密度低于1500万人次/年，不达国家发改委《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》要求。

那是不是就意味着粤港澳大湾区不能新建城际铁路了呢？会被暂停审批新建城际铁路？

其中主题为“集约高效实施新建项目”的第五条意见提到：对于项目开通运营5年后、双向客流密度仍未达到预期指标50%的，以及项目开通运营10年后未实现现金流平衡的地区，暂停审批（核准）新建城际铁路项目。

从这一条意见看，粤港澳大湾区获批新建城际铁路的希望还是有的，双向客流密度要求只需在5年后达到预期指标的50%，不过意见里没指出是需要全部线路达标，还是部分线路达标即可。粤港澳大湾区城际铁路客流挑战是一方面，现金流平衡则是另一方面更大的挑战。

据广清城际、广州东环城际、广肇城际、广惠城际、穗深城际、琶莲城际业主方珠三角城际公司的财报，2022-2024年，公司营业利润分别为-455,407.16万元、-411,217.07万元、-273,348.79万元。从经营上看，这几条城际铁路的整体亏损还是非常严重，即使近年来公司还多次收到广东省铁投集团、广州地铁集团代广东省、广州市拨付的省级、市级运营补亏保障金，累计收到81.35亿元。现在粤港澳大湾区城际铁路的经营状况是陷入建的越多，亏的越多的困局。无法实现经营现金流平衡的话，将面临暂停审批（核准）新建城际铁路项目。

城际铁路是城市群节点城市间的骨干旅客运输方式，对推动城市群高质量一体化发展至关重要。但前提是要健康可持续发展，构建布局合理、便捷高效、经济适用的城际轨道交通网络，不能过度超前、过度投资。