钢铁保护主义｜再赢下去，美国就完蛋了(三）

贸易救济措施

二战后，美国一方面推动《关税与贸易总协定》（GATT）和《北美自由贸易协定》（NAFTA）等降低全球贸易壁垒的协议，另一方面不断强化自己使用强硬贸易救济措施的能力，尤其是“反倾销税”（AD）和“反补贴税”（CVD）。这两种措施在世贸组织规则中原本是作为“例外”的存在，现在却被广泛用作保护主义工具。在所有行业中，美国钢铁行业是使用这些工具最频繁的，甚至到了滥用的地步，导致法律和监管的异化，使原本用于“救济”的制度变成了打压进口的武器。

按美国反倾销法的定义，如果外国企业在美国市场上的售价低于所谓的“公平价格”，就构成倾销。从1916年起，美国法律不断修改，建立了一整套反倾销机制，用来保护那些因低价进口而已经受损、或可能受损的国内企业。

要征收反倾销税，必须通过两道关：

第一，美国商务部下属的国际贸易管理局（ITA）要认定，某种进口产品在美国正在或可能以低于公平价格销售；

第二，美国国际贸易委员会（USITC，一个独立的两党机构）要认定，这种低价进口已经或可能对国内产业造成实质性伤害。

只有两边都点头，才会正式认定“倾销成立”，进口替代产业才有资格获得保护。

反倾销税的税率，通常是通过比较出口国国内售价和美国售价来算的。如果出口国本土销量不足，商务部就会改用第三国价格，或者干脆人为计算一个价格——把生产成本、费用和合理利润加在一起。

反补贴税（CVD）最早出现在19世纪90年代，原本是用来抵消外国政府对出口产品的补贴。后来法律多次修改，不断扩大“可处罚补贴”的范围，并调整执法程序。和反倾销一样，反补贴也要过两关：

第一，商务部判断外国政府是否在补贴出口到美国的产品；

第二，USITC判断这些补贴进口是否对美国国内产业造成或可能造成伤害。

两项都成立后，商务部会为被调查的出口商和生产商分别计算补贴税率，作为征税依据。

多年来，美国钢铁行业成功游说国会，多次修改反倾销和反补贴法律，使商务部和USITC更容易做出“肯定裁定”，而且税率越来越高。一旦法律改完，钢铁行业就积极、频繁地动用这些工具，而用钢企业的利益却在法律上根本不能被USITC考虑。

数据显示，在全部721项反倾销和反补贴调查中，钢铁相关的就有310项，超过四成。2016到2023年间，美国对来自34个国家的钢铁产品实施了140多项反倾销或反补贴措施。也就是说，钢铁行业越来越依赖AD/CVD来挡住外国竞争。

更值得警惕的是，钢铁行业及其在国会中的保护主义支持者，长期影响商务部在这些案件中的判断。负责钢铁反倾销案件的商务部官员，经常与国会“钢铁核心小组”成员及其幕僚会面，讨论尚在进行中的案件。有时，商务部甚至在正式公布前，就把调查草案分享给该小组，让其提前“提意见”。

此外，高层官员还多次向一线调查人员施压，要求他们重新计算数据、调整方法，从而推高反倾销和反补贴税率。也就是说，钢铁行业不仅大量使用这些工具，还和国会盟友一起，不断“创新”办法，把税率抬得更高。

归零法

“归零法”（Zeroing）是反倾销调查中常用的一种技术性操作，看起来很专业，实际作用是把关税算得更高。

在反倾销调查中，美国商务部会先计算被调查产品在美国的平均销售价格，再拿它去和所谓的“正常价值”比较。这个“正常价值”，理想情况下，是该产品在出口国本国市场上最相似产品的加权平均净售价。为了算出一个最终的倾销幅度，往往要进行成千上万次价格对比。

所谓“归零法”，就是商务部在处理这些价格对比时的做法：

如果出口国本土价格高于美国售价，这个差额就被计为正的倾销幅度；

如果美国售价高于本土价格，按理说这应该抵消前面的结果，成为负值，但商务部不计负数，直接把它算成零。

最后，商务部把所有“正数”加起来，再除以出口总额，算出最终的倾销税率。由于所有本该起抵消作用的负值都被“抹掉了”，算出来的倾销幅度就被人为放大。

钢铁行业是“归零法”的最大受益者之一，在反倾销调查中尤其明显。实际上，美国是唯一一个仍然系统性使用“归零法”的国家。

这种做法多次在世贸组织（WTO）被其他国家起诉，而且大多数裁决都认定它违反了美国在WTO下的义务。

“特定市场情况”与2015年改革

2015年，在奥巴马政府推进《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判的同时，美国国会通过了《2015年贸易优惠延期法》（TPEA）。这部法律虽然续签了“快速授权”（TPA），但也加入了一些钢铁行业长期要求的“新工具”，让反倾销税更容易被算得很高。

其中最关键的一项就是所谓的“特定市场情况”（PMS）。在此之前，商务部只有在非常有限的情况下，才能否定外国企业申报的成本数据，比如账目对不上、企业不配合调查，或交易不独立。如果真有问题，商务部一般要找第三国市场做对比；如果找不到，才用企业自己的成本数据来“算一个合理价格”。

但TPEA改变了这一点。只要商务部认定出口国存在“特定市场情况”，就不再需要第三国价格，可以直接改用“成本推算”的方式，而且怎么推算，几乎完全由商务部自己决定。这等于放开了原有约束，给了商务部极大的自由裁量权，从而大幅抬高倾销幅度和关税。

这项权力第一次被使用是在2017年，对象是来自韩国的油气用钢管。商务部认定韩国存在“特定市场情况”，理由包括：政府补贴热轧卷板、上下游企业“战略联盟”、钢铁行业重组、电力市场干预，以及从中国进口热轧卷板等。结果是，韩国企业的成本被整体上调，美国进口商要交的关税大幅增加。

此后，商务部又在11起案件中使用了PMS条款，显示出这项权力的适用范围极其宽泛。在实践中，PMS对钢铁等保护主义行业尤其有利。商务部往往把多个因素“打包”使用，即便单个因素并不足以构成问题，也能据此认定PMS、抬高关税。

至此，美国反倾销法已经从“纠偏工具”变成了激进的保护主义手段。行政部门可以按自己的判断“重写”外国企业的成本数据，使反倾销越来越远离客观经济分析，越来越接近主观甚至政治化的决策。其结果是产生了一个更容易被操控、却缺乏有效监督的贸易壁垒体系。美国贸易政策整体上正转向更具进攻性的单边主义。

“不利可得事实”

在反倾销和反补贴（AD/CVD）调查中，美国商务部并不拥有传票权，无法强制调取信息，只能依赖各方自愿提交材料。如果当事方提交的信息不完整，商务部会用“可得事实”来填补信息缺口，这种做法在 WTO 规则下是被认可的。

在 2015 年国会通过《贸易促进与执法法案》（TPEA）之前，商务部可以适用“不利可得事实”（AFA），采用对不配合一方不利、通常由申诉方提供的数据，但这一权力受到法院审查和司法监督的明显约束。商务部需要在鼓励企业配合调查与维护公平贸易之间取得平衡，而不是把 AFA 当作惩罚工具、甚至变相搞保护主义。

但《贸易促进与执法法案》彻底摧毁了这些约束标准：它取消了商务部必须估算“如果当事方配合调查，真实的倾销或补贴幅度本应是多少”的要求，也不再要求证明AFA 税率是否符合企业的商业现实。结果就是极端夸张的高税率的出现，例如，在一宗钢铁案件中，商务部竟然适用了高达 700% 的倾销幅度，这一数字显然与任何正常的商业现实都毫无关系。

这对外国应诉企业造成了极其沉重的负担。它们必须在极短的期限内——往往只有几周——回答极其复杂、细致的调查问卷，并提交海量信息。对中小企业来说，这简直是不可能的任务，因为它们往往没有完善的会计系统，也缺乏将数据整理成指定格式的资源。在这种情况下，即便只是无心的小错误或遗漏，哪怕并不会实质性影响调查结果，也可能触发“强化版”的 AFA 适用。

AFA 造成的连带伤害并不限于那些被认定为“不配合”的企业。在涉及“其他所有企业税率”的案件中，即便是积极配合调查的企业，也可能因为其他企业的不配合而被征收高额关税。在反补贴调查中，如果外国政府被认定为不配合，整个行业都可能被施加高额反补贴税，即使相关企业本身完全配合。而最终，美国进口商往往要承担 AFA 关税带来的大部分成本，尽管他们根本无法左右外国企业或政府的配合程度。而美国钢铁行业正是当前这种AFA 做法的主要受益者。

结语

上世纪60年代以来，美国通过各种手段——包括但不限于进口配额、外国出口限制、反倾销和反补贴税、国安关税等等，对其钢铁行业进行了强力保护。可以说，美国没有哪个行业能像钢铁产业那样，享受如此之多的政府优惠、补贴和保护。然而几十年过去，这个行业仍然羸弱不前。

在2015年到2024 年的十年间，美国国内钢铁产量仅略微增长1.4%，从7880万吨小幅增加到 7990 万吨；总体钢铁需求（“表观消费量”）则下降了约7%， 从1.052亿吨降至9810万吨。2024年国内钢铁行业的产能利用率为70.5%，略低于 2015年的71.9%；就业人数也从2015年的8.92万人下降到2024年的8.57万人。钢铁产出高度集中在少数几家企业手中，这些企业商业模式陈旧，普遍财务状况不佳，为保障盈利，一味呼吁加强贸易保护。

与此同时，美国消费者却要承受全球最高水平的钢铁价格。截至2025年7月底，美国热轧钢平均价格为 每吨962美元，而西欧约为635美元，全球市场均价仅466美元。也就是说，美国钢铁价格分别比西欧和世界市场高出327美元和496美元，高出幅度约51%和106%。而美国钢铁价格长期高于国际水平的结果就是，抬高了美国制造企业的投入成本，削弱了其产品在全球市场上的竞争力。

总之，美国杂糅在一起的各种钢铁保护措施，在削弱了来自国外的竞争压力的同时，也抹除了推动国内钢铁企业创新所需的外部刺激。而人为抬高的制造业投入成本，最终也推高了消费者价格，损害了美国整体经济。即使短期内看起来“明智”，钢铁保护主义终究只会是一场皮洛士式的胜利——据说在一场对罗马惨胜后，这位古希腊国王感叹道：再这样赢下去，我们就彻底完蛋了。

来源：王动 整理